Документ v11-1150-06, текущая редакция — Принятие от 27.04.2006

                КОЛЕГІЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ 
ЗАТВЕРДЖЕНО
Постанова Колегії
Рахункової палати
27.04.2006 N 11-1

Про результати аналізу внутрішніх
і зовнішніх запозичень на фінансування
Державного бюджету України

Члени Колегії Рахункової палати України:
------------------------------------------------------------------ |Симоненко В.К. |- Голова Рахункової палати | |------------------+---------------------------------------------| |Першин В.Л. |- Перший заступник Голови Рахункової палати | |------------------+---------------------------------------------| |Яременко О.С. |- заступник Голови Рахункової палати | |------------------+---------------------------------------------| |Юхимчук А.П. |- Секретар Рахункової палати | |------------------+---------------------------------------------| |Вітковська Л.В. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань соціальної політики | |------------------+---------------------------------------------| |Головань М.М. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань фінансової та бюджетної політики | |------------------+---------------------------------------------| |Заремба І.М. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань промисловості, виробничої | | |інфраструктури та державної власності | |------------------+---------------------------------------------| |Іваненко Ю.В. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань державного боргу, міжнародної | | |діяльності та фінансових установ | |------------------+---------------------------------------------| |Невідомий В.І. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань оборони та правоохоронної діяльності| |------------------+---------------------------------------------| |Пилипенко В.П. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань правового забезпечення та державних | | |закупівель | |------------------+---------------------------------------------| |Самусь Г.Ю. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань надходження та використання коштів | | |державного бюджету в регіонах | |------------------+---------------------------------------------| |Фліссак Я.А. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань науки та гуманітарної сфери | |------------------+---------------------------------------------| |Шулежко М.Я. |- головний контролер - директор департаменту | | |з питань АПК, природоохоронної діяльності та | | |надзвичайних ситуацій. | ------------------------------------------------------------------
1. Вступ
Запозичення як метод мобілізації фінансових ресурсів є
звичайним, загальновизнаним інструментом регулювання економіки та
фінансових відносин в державі.
Державні запозичення, здійснені Україною в 2000-2005 роках,
характеризуються наступними даними:
млрд. грн. ------------------------------------------------------------------ | Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |2005 |Всього| |-----------------------+------+------+------+------+-----+------| |Державні запозичення: | 5,5 | 5,3 | 7,5 | 10,7 |14,1 | 43,1 | |-----------------------+------+------+------+------+-----+------| |- внутрішні запозичення| 1,2 | 2,95 | 1,2 | 4,1 | 6,9 | 16,4 | |-----------------------+------+------+------+------+-----+------| |- зовнішні запозичення | 4,3 | 2,3 | 6,3 | 6,6 | 7,2 | 26,7 | ------------------------------------------------------------------
Обсяги державних запозичень мають сталу тенденцію до
зростання. У порівнянні з 2001 роком у 2005 році вони зросли у
2,5 раза. Це свідчить про зростаючу залежність Державного бюджету
України від державних запозичень. Головною причиною цього є
зростання витрат з погашення боргових зобов'язань, не сплачених у
попередні роки.
Динаміка показників витрат з погашення державного боргу
характеризується наступними даними.
млрд. грн. ------------------------------------------------------------------ | Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |Витрати на погашення | 4,4 | 6,2 | 7,5 | 9,8 | 14,7 | |державного боргу: | | | | | | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |- внутрішнього | 0,8 | 2,6 | 2,0 | 3,7 | 8,3 | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |- зовнішнього | 3,6 | 3,6 | 5,5 | 6,1 | 6,4 | ------------------------------------------------------------------
Витрати з погашення державного боргу постійно зростають, і у
2005 році в порівнянні з 2001 роком вони зросли в 3,4 раза, у тому
числі витрати з погашення внутрішнього боргу із-за дострокового
погашення ОВДП - в 10,3 раза (5,5 млрд. грн.), відтік за кордон
коштів на виконання зовнішніх боргових зобов'язань - в 1,8 раза і
склав 6,4 млрд. грн., або майже 1,3 млрд. дол. США.
Відповідно до характеру фінансових операцій державні
запозичення здійснюються у формі державних позик і прямих
кредитів. Також у сфері боргових операцій використовується
механізм надання державних гарантій для отримання кредитів.
У міжнародній практиці застосовуються переважно дві форми
державних запозичень: - емісія державних цінних паперів; - кредити.
Для економічно розвинутих країн характерною формою державних
запозичень є емісія боргових цінних паперів.
В основі цих запозичень лежить залучення до економіки
тимчасово вільних фінансових ресурсів фізичних та юридичних осіб
шляхом емісії і продажу державних цінних паперів.
Форма державних запозичень у вигляді кредитів не передбачає
випуску цінних паперів і, відповідно, переходу права вимоги. Тому
її ще визначають як "необлігаційну" форму боргових зобов'язань.
Така форма запозичень характерна для держав із
слаборозвинутою та перехідною економікою.
Надання таких кредитів як правило супроводжується певними
економічними і навіть політичними умовами, які мають часом досить
жорсткий характер.
У структурі державного боргу України, як свідчать дані
таблиці 1, тривалий час, до 2002 року, домінуючу позицію займали
саме такі запозичення.
Таблиця 1
Структура державних запозичень
у 2001-2005 роках
відс. ------------------------------------------------------------------ | N | Форми запозичень | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | |з/п| | | | | | | |---+---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | |---+---------------------+-------+-------+-------+-------+------| |1. |Облігаційна (емісія | 22,9 | 92,5 | 91,7 | 96,5 | 76,6 | | |цінних паперів), у | | | | | | | |тому числі: | | | | | | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |- ОВДП | 22,9 | 57,1 | 17,0 | 39,9 | 50,2 | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |- ОЗДП | - | 35,4 | 74,7 | 56,6 | 26,4 | |---+---------------------+-------+-------+-------+-------+------| |2. |Необлігаційна | 77,1 | 7,5 | 8,3 | 3,5 | 23,4 | | |(кредити), у тому | | | | | | | |числі: | | | | | | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |- Міжнародні | 41,0 | 3,4 | 8,3 | 3,4 | 19,8 | | |фінансові організації| | | | | | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |- уряди іноземних | 27,7 | 2,95 | 0,01 | 0,1 | - | | |держав | | | | | | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |- іноземні банки | 8,4 | 1,15 | - | - | 3,6 | | |---------------------+-------+-------+-------+-------+------| | |Всього запозичень | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |100,0 | ------------------------------------------------------------------
Так, протягом 2002-2005 років структура державних запозичень
кардинально змінилася: превалюючою формою запозичень стала
облігаційна форма - від 76 відс. до 96 відс., а отримання кредитів
від урядів іноземних держав повністю припинено. Зменшення долі
кредитів міжнародних фінансових організацій у 2002-2004 роках у
десятки разів пов'язане із невиконанням Урядом України взятих на
себе зобов'язань, а поліпшення стану співробітництва з цими
організаціями у 2005 році сприяло суттєвому зростанню отриманих
від них позичкових ресурсів.
Правові питання здійснення державних запозичень регулюються
Бюджетним кодексом України ( 2542-14 ) та законом про державний
бюджет на відповідний рік. Згідно з статтею 16 Бюджетного кодексу
України право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх
запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний
бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України
за дорученням Кабінету Міністрів України.
Указом Президента України від 26.08.99 N 1081 ( 1081/99 )
"Про Положення про Міністерство фінансів України" визначені
основні завдання Міністерства фінансів України, одним з яких є
"... розроблення стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень
держави і погашення та обслуговування державного боргу".
Статтею 112 Бюджетного кодексу України ( 2542-14 )
встановлені повноваження Державного казначейства України щодо
контролю за дотриманням бюджетного законодавства, зокрема:
здійснення бухгалтерського обліку всіх надходжень та витрат
Державного бюджету України, встановлення єдиних правил ведення
бухгалтерського обліку та складання звітності, здійснення контролю
за відповідністю платежів взятим зобов'язанням та бюджетним
асигнуванням.
2. Аналіз нормативно-правового
забезпечення державних запозичень
Формування нормативно-правового забезпечення державних
запозичень і боргових зобов'язань держави є неодмінною передумовою
для створення в Україні ефективної системи управління державним
боргом, що безпосередньо впливає на характер вирішення проблем
соціально-економічного розвитку країни.
Проте незважаючи на значну кількість прийнятих законодавчих
актів та нормативно-правових документів, вони не утворюють
цілісної системи комплексного правового, економічного та
організаційного забезпечення порядку здійснення та використання
державних запозичень.
Так, статтею 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено,
що виключно законами України встановлюються порядок утворення і
погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу.
Однак до цього часу частково унормовано лише механізм
утворення внутрішнього державного боргу в Законі України "Про
державний внутрішній борг" ( 2604-12 ), який прийнято ще у
1992 році, або задовго до набуття чинності Конституції України
( 254к/96-ВР ).
У відповідності із цим Законом ( 2604-12 ) (стаття 2) до
складу державного внутрішнього боргу України входять позичання
Уряду України і позичання для забезпечення фінансування
загальнодержавних програм, здійснені при безумовній гарантії
Уряду.
До боргових зобов'язань Уряду України належать випущені ним
цінні папери, інші зобов'язання у грошовій формі, гарантовані
Урядом України, а також одержані ним кредити (стаття 3) у вигляді
облігацій внутрішньої державної позики і казначейських зобов'язань
України.
В окремих випадках можуть бути й інші форми урядових боргових
зобов'язань. Характер і умови таких зобов'язань у кожному
конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з
Національним банком України.
Розміщення боргових зобов'язань Уряду України та надання
гарантій від імені Уряду України провадиться за його дорученням
Міністерством фінансів України (стаття 4).
Загальні правові засади у сфері державних запозичень
визначені у Бюджетному кодексі України ( 2542-14 ), що набув
чинності у 2001 році.
Згідно з Бюджетним кодексом України ( 2542-14 ) запозичення -
це операції, пов'язані з отриманням бюджетом коштів на умовах
повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають
зобов'язання держави перед кредитором (п. 21 статті 2).
Також у ньому визначено (стаття 15), що державні внутрішні та
зовнішні запозичення є джерелами фінансування дефіциту бюджетів, а
також те, що Кабінет Міністрів України може брати позики в межах,
визначених законом про Державний бюджет України.
При цьому запозичення не використовуються для забезпечення
фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком
випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної
рівноваги.
Аналіз норм Бюджетного кодексу України ( 2542-14 ) та Закону
України "Про державний внутрішній борг України" ( 2604-12 ), якими
регулюється механізм державних запозичень, свідчить про їх
невідповідність та суперечливість, що створює підгрунтя для їх
неоднозначного застосування.
Так, згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг
України" ( 2604-12 ) (стаття 2) позичання Уряду України
передбачені для забезпечення фінансування загальнодержавних
програм, а відповідно до Бюджетного кодексу України ( 2542-14 )
(стаття 15) державні запозичення є джерелами фінансування дефіциту
бюджету і можуть у виняткових випадках використовуватися для
забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави.
Законом України "Про державний внутрішній борг України"
( 2604-12 ) (стаття 4) встановлено, що характер і умови боргових
зобов'язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом
України за погодженням з Національним банком України, а Бюджетним
кодексом України ( 2542-14 ) участь у державних запозиченнях
Національного банку України взагалі не передбачена.
Згідно з Бюджетним кодексом України ( 2542-14 ) право на
здійснення державних запозичень належить державі і провадиться у
межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет
України, а Закон України "Про державний внутрішній борг України"
( 2604-12 ) визначає запозичення як урядові, а не державні, і
надає право на їх здійснення Кабінету Міністрів України без
посилання на необхідність врахування норм закону про Державний
бюджет України.
Закон України "Про державний внутрішній борг України"
( 2604-12 ) не відповідає чинному законодавству і по інших
положеннях щодо механізму обслуговування державного боргу, але
його не приведено Кабінетом Міністрів України у відповідність, в
першу чергу, із Бюджетним кодексом України ( 2542-14 ).
Головною причиною такого стану є тривале (з 1995 року)
зволікання з прийняттям закону України про державний борг.
Тільки 15 червня 2005 року Верховна Рада України прийняла за
основу проект Закону України "Про державний борг України" та
доручила внести його на розгляд у другому читанні (постанова
Верховної Ради України від 15.06.2005 N 2649 ( 2649-15 ), але це
рішення ще й досі залишається невиконаним.
Як наслідок у зв'язку з відсутністю єдиної чіткої
законодавчої системи регулювання порядку здійснення державних
запозичень та їх використання окремі питання щодо них
встановлюються щорічно у законах України про Державний бюджет
України, а також нормативно-правовими документами Кабінету
Міністрів України та Міністерства фінансів України.
Верховна Рада України постановою від 24.06.2004 N 1854
( 1854-15 ) "Про Основні напрями бюджетної політики на 2005 рік"
дала доручення Кабінету Міністрів України (п. 15) завершити
розробку та затвердити державну програму боргової політики України
на 2004-2010 роки, в якій передбачити поступове зменшення витрат
державного бюджету на погашення та обслуговування державного боргу
з метою зменшення боргового навантаження на показники бюджету, а
також розробити і до 15 вересня 2004 року подати до Верховної Ради
України пропозиції щодо використання коштів від здійснення
державних зовнішніх запозичень у 2005 році з чітким визначенням
напрямів їх спрямування.
Проте це доручення Верховної Ради України не виконувалося
Кабінетом Міністрів України два роки поспіль (вперше його надано
Уряду у 2003 році, при підготовці проекту Закону України про
Державний бюджет України на 2004 рік).
Також Кабінетом Міністрів України не виконано доручення
Верховної Ради України (Постанова від 01.11.2005 N 3025
( 3025-15 ) "Про схвалення Висновків і пропозицій до проекту
Закону України про Державний бюджет України на 2006 рік, п. 25)
щодо передбачення програми державних запозичень України на
2006 рік окремим додатком до проекту Закону про Державний бюджет
України на 2006 рік.
Бюджетним кодексом України ( 2542-14 ) джерелами фінансування
дефіциту бюджетів визначені державні внутрішні та зовнішні
запозичення, а також вільний залишок бюджетних коштів.
Однак законами про Державний бюджет України до джерел
фінансування бюджету також відносяться надходження від
приватизації державного майна, що суперечить Бюджетному кодексу
України ( 2542-14 ).
Оскільки ці надходження мають нестабільний характер, вони
негативно впливають на обгрунтованість планування та безпосереднє
здійснення державних запозичень, а також знижують ефективність їх
використання.
Таким чином, існуючі законодавчі та нормативно-правові акти
не утворюють цілісної системи правового, економічного та
організаційного забезпечення порядку здійснення державних
запозичень та їх використання.
Закон про Державний борг України, який передбачає формування
цілісного законодавчого поля реалізації боргової політики та основ
її організації, тривалий час не приймається.
Норми Закону України "Про державний внутрішній борг України"
( 2604-12 ) не приведено у відповідність із Бюджетним кодексом
України ( 2542-14 ), що створює підгрунтя для їх неоднозначного
застосування.
Здійснення державних запозичень та їх використання
проводиться Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінансів
України за відсутності середньострокових та річних програм
державних запозичень, а доручення Верховної Ради України щодо їх
розробки та затвердження з року в рік не виконуються.
3. Перевірка порядку планування
державних запозичень
Окремого нормативного документа щодо процедури планування
державних запозичень в Міністерстві фінансів України немає.
На практиці на початку бюджетного процесу у Міністерстві
фінансів України Департамент державного боргу та Департамент
державного бюджету надають один одному інформацію про оптимальний
обсяг державних запозичень виходячи із завдань боргової політики
та можливостей держави здійснювати запозичення, та про обсяг
дефіциту державного бюджету, з урахуванням планових надходжень від
приватизації та інших неборгових джерел фінансування державного
бюджету.
На підставі аналізу цих інформацій визначаються розміри
дефіциту державного бюджету та обсяги необхідних запозичень для
його фінансування.
Відповідно до статті 38 Бюджетного кодексу України
( 2542-14 ) (підпункт "д") пояснювальна записка до проекту закону
про Державний бюджет України повинна містити інформацію щодо
обсягів державного боргу, у тому числі за типом боргового
зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень.
Обсяги державних запозичень, затверджені Законом України "Про
Державний бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ), суттєво
відрізнялися від закладених у проекті закону. Співставлення
запланованих та затверджених показників наведено у таблиці 2.
Таблиця 2
Зміна планових
показників обсягів запозичень,
розмірів дефіциту державного бюджету та витрат,
необхідних для погашення державного боргу
млн. грн. ------------------------------------------------------------------ | Показники | Проект Закону України | Закон України "Про | | | "Про Державний бюджет | Державний бюджет | | | України на 2005 рік" |України на 2005 рік"| | |------------------------| ( 2285-15 ) | | | (перше | (друге | (затверджений | | | читання) | читання) | 23.12.2004) | |------------------+-------------+----------+--------------------| | 1 | 2 | 3 | 4 | |------------------+-------------+----------+--------------------| |Запозичення | 9824,1 | 12898,2 | 12433,2 | |------------------+-------------+----------+--------------------| |- внутрішні | 3000,0 | 4000,0 | 4000,0 | |------------------+-------------+----------+--------------------| |- зовнішні | 6824,1 | 8898,2 | 8433,2 | |------------------+-------------+----------+--------------------| |Витрати з | 9319,0 | 9405,8 | 9405,8 | |погашення | | | | |державного боргу | | | | |------------------+-------------+----------+--------------------| |- внутрішні | 3137,7 | 3137,7 | 3137,7 | |------------------+-------------+----------+--------------------| |- зовнішні | 6181,3 | 6268,1 | 6268,1 | |------------------+-------------+----------+--------------------| | Дефіцит| 4973,3 | 11029,5 | 8569,8 | ------------------------------------------------------------------
Аналіз цих показників свідчить про суттєву невідповідність
змін планових обсягів запозичень розмірам дефіциту державного
бюджету, а також витратам з погашення державного боргу.
Так, проектом закону, поданим на перше читання, запозичення
планувалися у два рази більше ніж розмір дефіциту бюджету та на
0,5 млрд. грн. більше витрат з погашення державного боргу.
У кінцевій редакції закону обсяг запозичень визначено вже на
3 млрд. грн. більше ніж передбачено витрат на погашення державного
боргу та на 3,9 млрд. грн. більше граничного розміру дефіциту.
При збільшенні обсягу внутрішніх запозичень на 1 млрд. грн.
витрати з їх погашення залишено взагалі без змін.
Аналіз структури запозичень свідчить про орієнтацію переважно
на зовнішні запозичення, які планувалися у два рази більшими за
внутрішні, що не відповідало цілям та завданням політики обмеження
боргової залежності держави, зокрема зовнішньої, визначених
Стратегією економічного та соціального розвитку України "Шляхом
європейської інтеграції" на 2004-2015 роки (Указ Президента
України від 28.04.2004 N 493 ( 493/2004 ).
Враховуючи пропозиції Рахункової палати за результатами
перевірки витрат державного бюджету на обслуговування і погашення
державного боргу у 2002 році (лист до Кабінету Міністрів України
від 16.05.2003 N 08-710), постановою Кабінету Міністрів України
від 09.09.2003 N 1427 ( 1427-2003-п ) "Про прогноз показників
зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та
фінансування на 2005-2007 роки" передбачалося, що обсяги
запозичень для фінансування дефіциту бюджету на зовнішніх ринках
капіталу обмежуватимуться обсягом погашення зовнішнього державного
комерційного боргу. Також передбачалося здійснювати фінансування
бюджету за рахунок нових запозичень в обсягах, які будуть
відповідати реальним можливостям України та утримуватимуть обсяги
боргу в економічно безпечних межах і відповідатимуть обсягам
платежів з погашення.
Така політика повинна була сприяти зниженню боргової
залежності держави та пом'якшенню боргового навантаження на
державний бюджет і економіку. Фактично ж планові обсяги зовнішніх
запозичень перевищували платежі з погашення зовнішніх зобов'язань
більш ніж на 2,1 млрд. гривень.
Це означає, що у Державному бюджеті України на 2005 рік
( 2285-15 ) було закладено зростання державного боргу та
фінансування за рахунок перевищення обсягу запозичень над
витратами з погашення державного боргу поточних видатків бюджету.
При цьому фінансування передбачалося переважно за рахунок
зовнішніх запозичень, які було збільшено з 6,8 млрд. грн. до
8,4 млрд. грн., і перевищували внутрішні запозичення більш ніж у
два рази та зовнішні боргові зобов'язання - на 2,1 млрд. гривень.
Тобто політика державних запозичень була зорієнтована на
подальше збільшення залежності економіки країни від зовнішніх
кредиторів, що суперечило напрямам боргової політики, які
визначені рішеннями Президента України та Кабінету Міністрів
України.
4. Перевірка стану виконання Закону України
"Про Державний бюджет України на 2005 рік"
( 2285-15 )
щодо державних запозичень
Протягом 2005 року до Закону України "Про Державний бюджет
України на 2005 рік" ( 2285-15 ) в частині державних запозичень
внесено дві зміни, у березні та листопаді 2005 року, якими суттєво
змінено як їх обсяги, так і структуру.
Так, законами України "Про внесення змін до Закону України
"Про Державний бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ) та деяких
інших законодавчих актів" ( 2505-15 ) від 25.03.2005 за N 2496
загальна сума запозичень була зменшена на 2 млрд. 959,4 млн. грн.
і стала дорівнювати 9 млрд. 473,8 млн. грн., при цьому внутрішні
запозичення були збільшені до 6 млрд. 243,7 млн. грн. (на 2 млрд.
243,7 млн. грн.), а зовнішні - зменшені до 3 млрд. 230,1 млн. грн.
(на 5 млрд. 203,1 млн. грн.), від 03.11.2005 за N 3050 ( 3050-15 )
вони були збільшені на 812,9 млн. грн. і становили 10 млрд. 286,7
млн. гривень. Зміни обсягів державних запозичень характеризуються
даними, наведеними у таблиці 3.
Таблиця 3
Зміни обсягів державних запозичень у 2005 року
млн. грн. ----------------------------------------------------------------------------- | Показники | Закон України від | Закон України від | Закон України від | | | 23.12.2004 N 2285 | 18.03.2005 N 2496 | 03.11.2005 N 3050 | | | ( 2285-15 ) | ( 2496-15 ) | ( 3050-15 ) | | |---------------------+-------------------+---------------------| | |заг. ф.|спец.| разом | заг. |спец.|разом | заг. | спец.| разом | | | | ф. | | ф. | ф. | | ф. | ф. | | |-----------+-------+-----+-------+------+-----+------+------+------+-------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | |-----------+-------+-----+-------+------+-----+------+------+------+-------| |Всього |11729,8|703,4|12433,2|8888,7|585,1|9473,8|8888,7|1398,0|10286,7| |запозичень | | | | | | | | | | |-----------+-------+-----+-------+------+-----+------+------+------+-------| |- внутрішні|4000,0 | - |4000,0 |6243,7| - |6243,7|6243,7| - |6243,7 | |запозичення| | | | | | | | | | |-----------+-------+-----+-------+------+-----+------+------+------+-------| |- зовнішні |7729,8 |703,4|8433,2 |2645,0|585,1|3230,1|2645,0|1398,0|4043,0 | |запозичення| | | | | | | | | | -----------------------------------------------------------------------------
Таким чином, в результаті змін, внесених протягом року,
загальний обсяг державних запозичень було зменшено на 2 млрд.
146,5 млн. грн., при цьому державні внутрішні запозичення
збільшені на 2 млрд. 243,7 млн. грн., а зовнішні - зменшені на
4 млрд. 390,2 млн. грн., тобто більше ніж у два рази.
Обсяг державних запозичень по загальному фонду зменшено на
2 млрд. 841,1 млн. грн. за рахунок зменшення зовнішніх запозичень
майже в три рази.
Державні запозичення на фінансування проектів розвитку, що
передбачені по спеціальному фонду, збільшені в результаті внесених
змін на 694,6 млн. грн., або майже у два рази.
Проведеним аналізом доцільності змін обсягів державних
запозичень встановлено, що вони не мали логічної ув'язки із
змінами показників дефіциту державного бюджету та витрат з
погашення державного боргу.
Так, протягом 2005 року плановий розмір дефіциту державного
бюджету збільшено з 8 млрд. 569,8 млн. грн. до 11 млрд.
128,9 млн. грн., або на 2 млрд. 559,1 млн. гривень.
Планові витрати на погашення державного боргу залишилися
незмінними - 9 млрд. 405,8 млн. гривень.
Проте планові обсяги державних запозичень зменшено більше ніж
на 2,1 млрд. грн. - до 10 млрд. 286,7 млн. гривень.
Таким чином, якщо у Державному бюджеті України ( 2285-15 ),
затвердженому у грудні 2004 року, передбачалися обсяги державних
запозичень з перевищенням витрат на погашення державного боргу на
3 млрд. грн. та розміру дефіциту бюджету майже на 4 млрд. грн., то
внаслідок проведених протягом 2005 року змін обсяги державних
запозичень перевищували витрати на погашення державного боргу вже
тільки на 0,9 млрд. грн., але стали меншими за розмір дефіциту
бюджету на 0,8 млрд. гривень.
Перевіркою встановлено, що Міністерство фінансів України при
організації виконання державного бюджету не орієнтувалося та не
дотримувалося встановлених законом про державний бюджет показників
запозичень та витрат з погашення державного боргу.
Так, протягом 2005 року Міністерство фінансів України 8 разів
вносило зміни до річного та помісячного бюджетного розпису
фінансування державного бюджету (останні - 12 грудня 2005 року).
Як наслідок, показники запозичень та витрат з погашення
державного боргу, що затверджені бюджетним розписом, суттєво
відрізнялися від показників, визначених Законом України "Про
Державний бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ) (Додаток N 2
"Фінансування Державного бюджету України на 2005 рік"). Стан
виконання Державного бюджету України на 2005 рік характеризується
даними, наведеними у таблиці 4.
Таблиця 4
Стан виконання
Державного бюджету України за 2005 рік
( 2285-15 )
млн. грн. ------------------------------------------------------------------ | Показники | Затверджено |Виконано| Відхилення (+,-) | | |----------------| |----------------------| | |з внесе-|Розпи- | | від | від | | | ними | сом | | затвердж. |затвердж.| | |змінами | ДБУ | |Законом про |Розписом | | | | | | ДБУ | ДБУ | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Дефіцит |11128,9 |11163,3| 7876,2 | - 3252,7 |- 3287,1 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Запозичення |10286,7 |15196,4|13748,4 | + 3461,7 |- 1448,0 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Внутрішні | 6243,7 |10299,7| 6896,6 | + 652,9 |- 3403,1 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Зовнішні | 4043,0 |4896,7 | 6851,8 | + 2808,8 |+ 1955,1 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Погашення | 9405,8 |14315,8|14289,1 | + 4883,3 | - 26,7 | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Внутрішні | 3137,7 |8357,6 | 8341,1 | + 5203,4 | - 16,5 | |зобов'язання | | | | | | |---------------+--------+-------+--------+------------+---------| |Зовнішні | 6268,1 |5958,2 | 5948,0 | - 320,1 | - 10,2 | |зобов'язання | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Аналіз наведених даних свідчить, що Міністерство фінансів
України бюджетним розписом збільшило планові обсяги державних
запозичень та витрат з погашення державного боргу у порівнянні з
показниками Закону України "Про Державний бюджет України на
2005 рік" ( 2285-15 ) майже на 5 млрд. грн., або в 1,5 раза при
практично незмінному розмірі дефіциту.
Фактично ж дефіцит Державного бюджету України у 2005 році був
меншим від розміру, встановленого Законом України "Про Державний
бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ), на 3,2 млрд. грн., а
запозичення та витрати з погашення державного боргу, навпаки,
більшими - відповідно, на 3,4 млрд. грн. та 4,9 млрд. гривень.
Внутрішні запозичення перевищили встановлений законом розмір
на 652,9 млн. грн., а зовнішні - на 2,8 млрд. грн., при тому що
витрати з погашення внутрішнього боргу перевищили планові на
5,2 млрд. грн., а зовнішнього боргу - були меншими на 320 млн.
гривень.
Оскільки зовнішніх запозичень здійснено більше, ніж зовнішніх
боргових зобов'язань, на 0,9 млрд. грн., а внутрішніх, відповідно,
менше на 1,4 млрд. грн., це означає, що погашення внутрішніх
боргових зобов'язань виконувалося частково за рахунок зовнішніх
запозичень та інших джерел фінансування бюджету (надходження від
приватизації).
Причиною невідповідності фактичних показників державних
запозичень та витрат з погашення державного боргу показникам,
встановленими Законом України "Про Державний бюджет України на
2005 рік" ( 2285-15 ), є норма статті 16 цього ж Закону,
відповідно до якої обсяги державних запозичень обумовлені межами
граничного розміру державного боргу, що дозволяє здійснювати їх у
значно більших розмірах, ніж передбачено законом.
Міністерство фінансів України при суттєвому збільшенні
планових та фактичних показників державних запозичень та витрат з
погашення державного боргу, також скористалося наданим йому
статтею 20 Закону України "Про Державний бюджет України на
2005 рік" ( 2285-15 ) правом здійснювати операції з державним
боргом України в частині викупу державних боргових зобов'язань
(оскільки фінансові джерела дострокового викупу державних боргових
зобов'язань у бюджеті не визначалися, ними повинні виступати
економія витрат з погашення і обслуговування державного боргу або
профіцит державного бюджету).
Незважаючи на те що статтею 16 Закону ( 2285-15 ) встановлено
обов'язкове інформування Комітету з питань бюджету Верховної Ради
України про операції щодо заміни одних типів джерел фінансування
іншими, Міністерство фінансів України в умовах перевищення
планових обсягів внутрішніх запозичень ще у липні 2005 року, а
зовнішніх - у жовтні 2005 року, вперше поінформувало Комітет
Верховної Ради України з питань бюджету про перевищення обсягів
зовнішніх запозичень лише 16 грудня 2005 року (лист
N 31-23040-2-4/9164 за підписом Міністра фінансів України
Пинзеника В.М.), а вдруге - вже після завершення бюджетного року
- 9 лютого 2006 року (лист N 31-23040-2-4/621 за підписом Міністра
фінансів України Пинзеника В.М.). Зокрема в останньому листі
зазначається, що на виконання статті 16 Закону, за результатами
виконання Державного бюджету України за 2005 рік в частині
фінансування недонадходження коштів від державних внутрішніх
запозичень на фінансування загального фонду державного бюджету
(відповідно до розпису державного бюджету) в сумі 3 млрд.
403,1 млн. грн. заміщено коштами від державних зовнішніх
запозичень на суму 2 млрд. 270,8 млн. грн. та надходженнями від
приватизації державного майна на суму 1 млрд. 132,3 млн. гривень.
У той же час Міністерство фінансів України в своїй
інформації, обгрунтовуючи необхідність збільшення зовнішніх
запозичень недонадходженням коштів від державних внутрішніх
запозичень, посилається на показники ним же затвердженого
бюджетного розпису, а не показники, визначені Додатком N 2 до
Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"
( 2285-15 ), як це встановлено статтею 16 цього Закону.
У зв'язку з цим можна констатувати, що Міністерство фінансів
України при суттєвому збільшенні зовнішніх запозичень не
дотримувалося положень статті 16 Закону України "Про Державний
бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ), оскільки при цьому був
відсутній факт недонадходження внутрішніх запозичень, навпаки,
вони також були перевищені.
Разом із значним перевищенням визначених законом планових
обсягів надходжень від приватизації (на 10,5 млрд. грн.) це
спричинило стрімке, у 5,4 раза, зростання на кінець 2005 року
залишків невикористаних коштів (на 12 млрд. гривень).
Таким чином, фактичне виконання Державного бюджету України на
2005 рік ( 2285-15 ) в частині державних запозичень, витрат з їх
погашення та дефіциту не відповідало затвердженим показникам і
здійснювалося Міністерством фінансів України практично у ручному
режимі.
Міністерство фінансів України при організації виконання
державного бюджету орієнтувалося не на показники, встановлені
Законом ( 2285-15 ), а на показники, визначені ним же у бюджетному
розписі.
В результаті обсяги державних запозичень перевищили розмір,
визначений у Законі України "Про Державний бюджет України на
2005 рік" ( 2285-15 ) (додаток N 2), майже на 3,5 млрд. грн.,
витрати з погашення боргових зобов'язань - на 4,9 млрд. грн., при
тому, що дефіцит державного бюджету був меншим на 3,2 млрд.
гривень.
Причиною цього стало надання права Міністерству фінансів
України самостійно здійснювати заміщення одних джерел фінансування
іншими (ст. 16) та достроковий викуп боргових зобов'язань (ст. 20)
без погодження з Верховною Радою України, а тільки інформуючи про
ці операції Комітет Верховної Ради України з питань бюджету.
При цьому Міністерство фінансів України, здійснюючи операції
заміщення запозичень, не дотрималося положень статті 16 Закону
( 2285-15 ), оскільки ним одночасно були перевищені всі джерела
фінансування державного бюджету, що призвело до стрімкого
зростання залишків невикористаних коштів.
Таке залучення джерел фінансування у більших, ніж необхідно,
розмірах спричинило утворення штучного значного резерву фінансових
ресурсів на наступні бюджетні періоди.
Оскільки інформація про ці операції надана Комітету Верховної
Ради України з питань бюджету тільки у грудні 2005 року, після
закінчення бюджетного року, Верховна Рада України вже не мала
можливості впливу на їх коригування.
5. Перевірка руху коштів від державних
запозичень та напрямів їх використання
Рух коштів, отриманих від державних внутрішніх запозичень,
зовнішніх (загальний фонд) та зовнішніх (спеціальний фонд),
здійснювався за трьома різними схемами. Відповідно і витрачання
цих коштів мало свою специфіку.
5.1. Рух коштів від державних внутрішніх запозичень У 2005 році Міністерством фінансів України здійснено емісію
(розміщення та дорозміщення) облігацій внутрішньої державної
позики (ОВДП) на загальну суму 6 млрд. 896,6 млн. гривень. Рух
коштів від випуску ОВДП наведено у схемі 1.

СХЕМА
руху коштів, які надійшли від випуску
ОВДП у 2005 році

----------------------- |Міністерство фінансів| |України (емісія ОВДП)| ----------------------- Перераховано коштів ---- | до ДБУ - 7,15 млрд.грн. |1 | | 6,9 млрд.грн. ----  -------------------------------------- ---------------------------|4 ||--------------------------------| |Національний банк України|----||Державне казначейство України || | (розміщення ОВДП) |---|| зарахування та використання || --------------------------- || коштів від ОВДП || ----| ---- |--------------------------------| |2 || |3 || |  | ---- ----| |--------------------------------| --------------------------- || Бюджетний рахунок || | Ринок ОВДП | || N 32111203500082 || --------------------------- ||"Кошти, залучені до загального|| || фонду державного бюджету від || || розміщення цінних паперів" || |--------------------------------| | | ---- | | | |5 | | |  ---- | |--------------------------------| || Котловий рахунок N 311292 || ||(на цьому рахунку акумулюються|| || кошти за доходами загального || ||фонду з територіальних органів|| || ДКУ та надходження з || || центрального рівня ДКУ) || |--------------------------------| | | ---- | | | |6 | | |  ---- | |--------------------------------| || Аналітичний рахунок || -------------------------- ----|| N 31120000000001 || |Витрачання на фінансува-| |7 ||| "Загальний фонд державного || | ння поточних видатків | ----|| бюджету" || | ДБУ - 7,15 млрд.грн. |----|--------------------------------| -------------------------- ----------------------------------
1. Емісія ОВДП Міністерством фінансів України та їх
розміщення в Національному банку України.
2. Розміщення ОВДП серед покупців шляхом проведення
аукціонів.
3. Одержання коштів за розміщені ОВДП.
4. Перерахування коштів на бюджетний рахунок Державного
казначейства України.
5. Залишки коштів за день в кінці операційного дня
перераховуються на котловий рахунок загального фонду.
6. З котлового рахунку кошти перераховуються на аналітичний
рахунок для фінансування видатків.
7. Здійснення видатків, передбачених Законом України про
Державний бюджет України на поточний рік у загальному фонді
державного бюджету. Розміщення та дорозміщення ОВДП було розпочато 5 січня та
завершено 26 липня 2005 року. Результати перевірки та аналізу проведених аукціонів з
первинного розміщення ОВДП свідчать, що протягом 7 місяців
2005 року з проголошених Міністерством фінансів України 37
аукціонів фактично відбулося 26, в ході яких реалізовано ОВДП на
загальну суму 7 млрд. 153,4 млн. гривень. Структура розміщення
ОВДП за типом боргового зобов'язання наведена у таблиці 5.
Таблиця 5
Структура розміщення ОВДП
за типом боргового зобов'язання
млн. грн. ----------------------------------------------------------------------- | ОВДП за | Проект | Затверджено |Фактичне |Відхиле- | |терміном обігу| Програми | Законом України |виконання|ння (+,-)| | |державного| "Про ДБУ на | | гр. 5 - | | |запозичен-| 2005 рік" | | гр. 2 | | | ня (до |-----------------------| | | | | першого |у редакції |у редакції | | | | | читання) | від | від | | | | | |23.12.2004 |18.03.2005 | | | | | | N 2285 | N 2496 | | | | | |( 2285-15 )|( 2496-15 )| | | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |Внутрішнє | 3000,0 | 4000,0 | 6243,8 | 6896,6 | +3896,6 | |запозичення | | | | | | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |Середньостро- | | 4000,0 | 6243,8 | 6896,6 | - | |кові ОВДП | | | | | | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |9-місячні | 500,0 | - | - | - | -500,0 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |12-місячні | - | - | - | 741,3 | +741,3 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |18-місячні | - | - | - | 1828,4 | +1828,4 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |2-річні | 750,0 | - | - | 1051,2 | +301,2 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |36-місячні | 1250,0 | - | - | 1074,1 | -175,9 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |4-річні | - | - | - | 337,1 | +337,1 | |--------------+----------+-----------+-----------+---------+---------| |5-річні | 500,0 | - | - | 1864,5 | +1364,5 | -----------------------------------------------------------------------
Відповідно до проекту Програми державного запозичення на
2005 рік на фінансування державного бюджету передбачалося
спрямувати кошти у сумі 3 млрд. грн., у тому числі: 2-річних -
0,75 млрд. грн.; 36-місячних - 1,25 млрд. грн.; 5-річних -
0,5 млрд. грн. та 9-місячних - 0,5 млрд. гривень.
Відсоткова ставка по ОВДП була передбачена на рівні: 2-річні
- 12 відс.; 36-місячні - 12,25 відс., 5-річні - 13 відс.;
9 місячні - 9 відс. річних.
Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"
( 2285-15 ) (з урахуванням внесених змін) суму коштів, що
надійдуть до загального фонду державного бюджету від розміщення
ОВДП, затверджено в обсязі 6 млрд. 243,7 млн. гривень. Додатком
N 2 "Фінансування Державного бюджету України на 2005 рік" до
Закону структура внутрішніх запозичень за типом боргового
зобов'язання не затверджувалася.
Фактично, відповідно до Звіту Державного казначейства України
"Фінансування Державного бюджету України за типом боргового
зобов'язання", станом на 1 січня 2006 року надходження коштів до
загального фонду державного бюджету від розміщення ОВДП склали
6 млрд. 896,6 млн. грн., що на 652,9 млн. грн. більше, ніж
затверджено Законом України "Про Державний бюджет України на
2005 рік" ( 2285-15 ), та на 3 млрд. 896,6 млн. грн. більше, ніж
передбачалося проектом Програми державного запозичення на
2005 рік.
При фактичному розміщенні облігацій не було дотримано
термінів обігу, що передбачалися проектом Програми державного
запозичення на 2005 рік. Так, 9-місячні облігації не
розміщувалися, 2-річних та 5-річних розміщено більше, відповідно,
на 301,2 млн. грн. та 1 млрд. 364,5 млн. гривень. Крім того,
фактично розміщені 12-місячні, 18-місячні та 4-річні ОВДП, випуск
яких не передбачався проектом Програми.
Доходність ОВДП, що розміщувалися на первинних аукціонах, у
січні 2005 року була на рівні 11,94 - 11,22 відс., у лютому - 9,82
відс., у березні - 6,74 відс., а протягом квітня вона продовжувала
зменшуватися і на аукціоні, що відбувся 26 квітня, і склала
4,57 відс. річних.
Як з'ясовано, на результати доходності ОВДП вплинув великий
попит на них з боку іноземних інвесторів, які мали достатньо
коштів для купівлі їх та користувалися додатковою курсовою премією
при конвертації коштів. Так, в результаті ревальвації гривні у
квітні 2005 року доходність облігацій внутрішньої державної позики
у період травень-липень зросла з 5,62 відс. до 7,5 відс. річних.
Структура розміщення ОВДП за типом кредитора наведена у таблиці 6.
Таблиця 6
Розміщення ОВДП за типом кредитора

------------------------------------------------------------------ | Тип кредитора | Сума, млн. |Питома вага, відс.| | | грн. |від загальної суми| | | | розміщення | |--------------------------------+------------+------------------| | 1 | 2 | 3 | |--------------------------------+------------+------------------| |Нерезиденти | 3705,2 | 51,8 відс. | |--------------------------------+------------+------------------| |Юридичні особи банки-нерезиденти| 237,9 | 3,3 відс. | |--------------------------------+------------+------------------| |Зберігачі | 3072,2 | 43,0 відс. | |--------------------------------+------------+------------------| |Юридичні особи банки-резиденти | 138,1 | 1,9 відс. | |--------------------------------+------------+------------------| |Всього | 7153,4 | 100,0 відс. | ------------------------------------------------------------------
Тобто більша частина внутрішніх запозичень здійснена у
нерезидентів (55,1 відс.).
При цьому у I кварталі 2005 року ними придбано понад 60 відс.
облігацій внутрішньої державної позики, а у II кварталі - понад
50 відс. від загальної суми розміщення.
Це означає, що в результаті придбання нерезидентами
внутрішніх боргових інструментів вони фактично перетворилися у
зовнішні зобов'язання перед іноземними кредиторами.
У той же час відображення цих боргових зобов'язань у складі
державного внутрішнього боргу не дає достовірної інформації про
реальний розмір зовнішніх боргових зобов'язань.
Так, у звітних даних Міністерства фінансів України
зобов'язання по прямому зовнішньому боргу відображені у сумі
43 млрд. 956,3 млн. грн., або 56,3 відс. загального обсягу
державного боргу, а з урахуванням зобов'язань перед нерезидентами,
що відображені у складі внутрішнього державного боргу, їх реальний
обсяг є більшим на 3 млрд. 943,1 млн. грн. і складає 47 млрд.
899,4 млн. грн., або 61,3 відсотка.
Перевіркою також встановлено, що у січні-березні 2005 року
Міністерством фінансів України проведено дорозміщення облігацій
внутрішньої державної позики з нестандартним терміном обігу, дати
купонних платежів і дати погашення, але з розміром купонного
платежу на одну облігацію, який співпадав з облігаціями первинного
розміщення. В результаті встановлена доходність дорозміщених
облігацій була меншою, ніж доходність облігацій первинного
розміщення.
У зв'язку з цим дорозміщені облігації з нестандартним
терміном обігу продавалися за ціною вищою від номінальної вартості
(1 тис. грн.), тобто з надлишковим купонним доходом (премією).
Ці премії, отримані як перевищення суми надходжень до
державного бюджету від розміщення ОВДП над їх номінальною вартістю
у сумі 256,8 млн. грн. (6 млрд. 896,6 млн. грн. - обсяг ОВДП за
номіналом, 7 млрд. 153,4 млн. грн. - фактичний обсяг запозичень),
надійшли на бюджетний рахунок Державного казначейства України,
відкритий у Національному банку України.
Однак у Звіті "Фінансування Державного бюджету України за
типом боргового зобов'язання" надходження коштів до загального
фонду державного бюджету від розміщення ОВДП за кодом бюджетної
класифікації 401100 "Внутрішні запозичення" Державним
казначейством України відображено у сумі 6 млрд. 896,6 млн. грн.
замість 7 млрд. 153,4 млн. грн., або на 256,8 млн. грн. менше, ніж
фактично надійшло коштів на бюджетний рахунок.
Одночасно у Звіті про виконання Державного бюджету України за
видатками Державним казначейством України на підставі роз'яснень
Міністерства фінансів України (листи від 14.04.2005
N 31-05610-105-13/6593 за підписом Міністра Пинзеника В.М. та від
29.04.2005 N 31-05610-105-13/8122 за підписом заступника Міністра
фінансів Лісовенка В.В.) надлишковий купонний доход (премію) у
сумі 256,8 млн. грн. відображено за КПКВ 3501170 "Обслуговування
внутрішнього державного боргу" зі знаком мінус.
Як наслідок, відображення в обліку і звітності про виконання
Державного бюджету України за 2005 рік ( 2285-15 ) цієї операції у
такий спосіб призвело до штучного зменшення даних про обсяги
видатків на обслуговування внутрішнього боргу у сумі 256 млн. грн.
і, відповідно, викривлення звітних даних щодо загальної суми
видатків Державного бюджету України та реальних обсягів внутрішніх
запозичень.
Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"
( 2285-15 ) передбачено погашення державного внутрішнього богу у
сумі 3 млрд. 137,7 млн. грн., а фактичні витрати на ці цілі
становили 8 млрд. 341,1 млн. грн., або на 5 млрд. 203,4 млн. грн.
більше, ніж передбачено Законом.
Як з'ясовано перевіркою, протягом року здійснено погашення
наступних внутрішніх боргових зобов'язань: - заборгованість перед Національним банком України за
кредитами, наданими для фінансування дефіциту бюджету у
1994-1996 роках, в сумі 252,5 млн. гривень; - заборгованість за процентними облігаціями внутрішньої
державної позики 2000 року в сумі 6 млрд. 374,9 млн. грн., що були
випущені на виконання постанови Кабінету Міністрів України від
22.09.2000 N 1455 ( 1455-2000-п ) "Про випуск процентних облігацій
внутрішньої державної позики 2000 року" і знаходилися у портфелі
Національного банку України, кінцевий термін погашення яких
припадав на 2010 рік; - заборгованість за облігаціями внутрішньої державної позики
в сумі 1 млрд. 664,6 млн. грн., що були випущені на виконання
постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2001 N 80
( 80-2001-п ) "Про випуск облігацій внутрішньої державної позики"; - заборгованість за казначейськими зобов'язаннями в сумі
49,1 млн. грн., які були випущені у документарній формі на
пред'явника та розміщені на добровільних засадах серед населення у
2002 році на виконання постанови Кабінету Міністрів України від
10.01.2002 N 15 ( 15-2002-п ) "Про випуск казначейських
зобов'язань".
Значне перевищення фактичних видатків з погашення
внутрішнього державного боргу над плановими пов'язане із
здійсненням Міністерством фінансів України у квітні, листопаді та
грудні 2005 року дострокового викупу з портфелю Нацбанку України
процентних ОВДП, що були розміщені у 2000 році (постанова Кабінету
Міністрів України від 22.09.2000 N 1455 ( 1455-2000-п ), на
загальну суму 5,5 млрд. грн., термін погашення зазначених
процентних ОВДП припадав на 2005-2010 роки.
Перевіркою встановлено, що Національний банк України
запропонував Міністерству фінансів України здійснити з метою
сприяння забезпеченню відповідної рівноваги на грошово-кредитному
ринку дострокове погашення процентних облігацій внутрішньої
державної позики (ПОВДП). Міністерством фінансів України таке
рішення було прийняте. Дані стосовно дострокового погашення у
2005 році ОВДП з портфелю Національного банку України наведено у
таблиці 7.
Таблиця 7
Інформація щодо дострокового погашення
процентних облігацій внутрішньої державної позики
-------------------------------------------------------------------------------- | Листи НБУ на | Листи МФУ на | Дата | Дата | Сума | | адресу МФУ | адресу НБУ | погашення |достроко- |достро-| | | | згідно з | вого |кового | | | | постановою |погашення | пога- | | | | КМУ від | | шення | | | | 22.09.2000 | | (млн. | | | | N 1455 | | грн.) | | | |( 1455-2000-п )| | | | | | (із змінами) | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |07.04.2005 |07.04.2005 | жовтень - |08.04.2005| 199,2 | |N 14-010/1147-3510 |N 31-05220-03-10/5969 | грудень 2005 | | | | | | | | | | | | | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |13.04.2005 |13.04.2005 | січень - |14.04.2005| 708,3 | |N 14-010/1234-3751 |N 31-05220-07-10/6467 | серпень 2008 | | | | | | | | | | | | | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |20.04.2005 |20.04.2005 | березень - |21.04.2005|2216,8 | |N 14-010/1332-3993 |N 31-05220-07-10/7095 | грудень 2006 | | | | | | січень - | | | | | | грудень 2007 | | | | | | вересень - | | | | | | грудень 2008 | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |07.11.2005 |08.11.2005 | грудень 2008 |09.11.2005|1255,0 | |N 14-010/3664-11066|N 31-23040-104-10/23827| січень - | | | | | | грудень 2009 | | | | | | січень - | | | | | | лютий 2010 | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |02.12.2005 |05.12.2005 | січень - |06.12.2005|1136,1 | |14-010/3929-12115 |N 31-23040-04-10/26169 | лютий 2006 | | | | | | лютий - | | | | | | грудень 2010 | | | |-------------------+-----------------------+---------------+----------+-------| |Всього | | | |5515,4 | --------------------------------------------------------------------------------
Оскільки у 2005 році від внутрішніх державних запозичень було
отримано 7 млрд. 153,4 млн. грн., з яких 256,8 млн. грн.
відображено як видатки з обслуговування державного внутрішнього
боргу, це означає, що для здійснення витрат з погашення державного
внутрішнього боргу не вистачило 1 млрд. 444,5 млн. грн. (8 млрд.
341,1 млн. грн. - 6 млрд. 896,6 млн. грн.), тому для їх виконання
залучалися інші джерела фінансування бюджету, зокрема кошти від
зовнішніх запозичень та надходження від приватизації.
Таким чином, від внутрішніх запозичень до державного бюджету
фактично надійшло на 256 млн. грн. більше, ніж відображено у
звітності про його виконання, що призвело до заниження реальних
обсягів внутрішніх запозичень, а штучне зменшення на цю ж суму
видатків на обслуговування внутрішнього боргу - до викривлення
звітних даних щодо загальної суми видатків Державного бюджету
України.
Не відповідала проекту Програми державного запозичення на
2005 рік структура внутрішніх запозичень. Понад 55 відс. усіх ОВДП
на суму 3,9 млрд. грн. придбано нерезидентами, але відображення
Міністерством фінансів цих боргових зобов'язань у складі
державного внутрішнього боргу не дає достовірної інформації про
реальний розмір зовнішніх боргових зобов'язань.
Отриманих від внутрішніх запозичень коштів не вистачило для
здійснення витрат з погашення державного внутрішнього боргу та
дострокового викупу ОВДП, і для забезпечення цих операцій
залучалися кошти від зовнішніх запозичень та надходження від
приватизації (всього 1,4 млрд. гривень).
У той же час використання більш довготривалих зобов'язань
(необхідність обслуговування ОЗДП протягом 10-річного періоду) для
дострокового погашення коротших з метою економії бюджетних коштів,
по суті, зменшує у два рази розраховану Міністерством фінансів
України економію від цих операцій. При цьому частина коштів від
внутрішніх запозичень (256 млн. грн.) використана на фінансування
поточних операцій (видатки з обслуговування державного
внутрішнього боргу).
5.2. Рух коштів від державних зовнішніх запозичень (загальний
фонд державного бюджету) У 2005 році одержано на фінансування загального фонду
Державного бюджету України коштів від зовнішніх запозичень на
суму, еквівалентну 5 млрд. 768,8 млн. грн. (1 млрд. 141,9 млн.
дол. США), що на 62,8 млн. дол. США більше, ніж передбачалося
Проектом Програми державного запозичення на 2005 рік (1 млрд. 79,1
млн. дол. США). Джерела надходження коштів та напрями їх
використання наведені у схемі 2.
Схема 2
Надходження коштів до загального фонду
державного бюджету від зовнішніх запозичень
та їх використання
----------------------- ---------------------- -------------------- | Кошти позики МБРР | | Кошти позики МБРР | |Кошти від випуску | | "Друга програмна | | "Перша позика на | | ОЗДП 2005 року | |системна позика - 2"-| |політику розвитку" -| | 600 млн. євро, | | 172,5 млн. дол. США | | 250,6 млн. дол. США| | еквівалент | | еквівалент | | еквівалент | |718,8 млн.дол. США| | 0,9 млрд. грн | | 1,2 млрд. грн | | 3,6 млрд. грн. | ----------------------- ---------------------- -------------------- | | | |  | | ------------------------- | ----------------- | |Надходження на валютний| | | Залишок | ---- | рахунок N 35139300150 | ---- |невикористаних | | "Кошти Державного |----- | коштів | | казначейства України" | | 1,4 млрд. грн | | 5,76 млрд. грн | | | ------------------------- ----------------- |  ------------------------- |Спрямовано на погашення| | та обслуговування | | дежавного боргу - | | 4,36 млрд. грн | -------------------------   -------------------------- ------------------------- | Погашення та | | Погашення та | | обслуговування | | обслуговування | | зовнішнього боргу - | | зовнішнього боргу - | | 2,85 млрд. грн | | 1,51 млрд. грн | -------------------------- -------------------------
Проекти, які спрямовані на здійснення економічної реформи в
Україні, у тому числі на реформування окремих секторів економіки,
структурні та інституційні зміни в галузях економіки, відносяться
до системних проектів.
Фінансові ресурси, що надаються МБРР під системні проекти,
використовуються для фінансування дефіциту державного бюджету та
повертаються за рахунок коштів державного бюджету, і не
передбачається їх цільове спрямування одержувачам чи на конкретні
програми.
Кожний транш таких позик надається за умови досягнення
відповідних результатів в секторах економіки України. Обов'язковою
умовою отримання коштів МБРР під системні проекти є забезпечення
макроекономічної стабільності, що офіційно підтверджується
представниками Міжнародного Валютного Фонду.
У Стратегії співпраці Світового банку з Україною на період
2001-2003 рр. Проект "Програмна системна позика" (ПСП) був
базовим, від якого Банк ставив у залежність всю програму
кредитування України. За Проектом загальна сума позики складала
750 млн. дол. США.
Умови отримання коштів конкретизовані у Матриці інституційних
та стратегічних результатів. Вирішення цих питань потребувало
прийняття Верховною Радою України відповідних законів, Кабінетом
Міністрів України та міністерствами - цілого ряду нормативних
актів, рішень щодо вжиття заходів, пов'язаних із: зменшенням
накопиченої заборгованості перед бюджетом; зміцненням платіжної
дисципліни у розрахунках за електроенергію та газ; удосконаленням
регулятивної бази у фінансовому секторі; досягненням прогресу на
шляху вступу в СОТ; вдосконаленням правової бази реформ в
аграрному секторі; досягненням подальшого прогресу у сфері
прозорої приватизації ряду великих енергетичних підприємств;
поліпшенням використання державних ресурсів шляхом впровадження
Плану заходів щодо оцінки системи фінансового контролю в Україні;
запровадженням ефективнішої податкової системи та системи доходів.
Одержувачем коштів є Міністерство фінансів України (Державний
бюджет України), а відповідальною установою за дотриманням вимог
позик від міжнародних фінансових організацій визначено
Міністерство економіки України.
У 2001 році в рамках ПСП отримано перший транш ПСП-1 у сумі
250 млн. дол. США.
Незадовільне виконання Українською Стороною ряду погоджених з
міжнародними фінансовими організаціями заходів призвело до
затримки прийняття Радою директорів Світового банку рішення із
затвердженням Другої Програмної системної позики (ПСП-2).
Угода про позику (Друга Програмна системна позика) між
Україною та МБРР на суму 250 млн. дол. США підписана
17.12.2003 року.
Надходження коштів ПСП-2 передбачалося з грудня 2003 р. по
грудень 2004 р., але замість запланованих 250 млн. дол. США
23.12.2003 отримано лише першу частину ПСП-2 в сумі 75 млн. дол.
США. Надходження другої частини ПСП-2 в сумі 172,5 млн. дол. США
передбачалося в джерелах фінансування Державного бюджету України
на 2004 рік ( 1344-15 ).
Але протягом 2004 року із 24 умов ПСП-2 було виконано 13
орієнтовних показників та проміжних результатів, по 6 умовах
Проекту існували розбіжності в оцінці Українською Стороною та
Світовим банком щодо статусу їх виконання і невиконаними, за
оцінкою Світового банку, залишалися 5 умов, серед яких: припинення
процесу збільшення податкової заборгованості підприємств
енергетики, проведення земельної реформи тощо.
У зв'язку з цим кошти позики до Державного бюджету України у
2004 році не надходили.
Листом від 04.02.2005 до Уряду України Світовий банк виявив
готовність внести зміни до програми співробітництва, щоб
підтримати пріоритети Кабінету Міністрів України, та запропонував
обговорити статус виконання умов і визначити процедури завершення
ПСП-2.
За зверненням Кабінету Міністрів України Світовий банк
переніс дату закриття позики з 31.12.2004 на 30.06.2005 року.
В рамках завершення Проекту 22.06.2005 на валютний рахунок
Державного казначейства України від МБРР по Другій програмній
системній позиці надійшло 172,5 млн. дол. США, або
872 млн. гривень.
Таким чином, Україна отримала тільки два транші Проекту
Програмної системної позики на 500 млн. дол. США. У зв'язку з
невиконанням Кабінетом Міністрів України умов Угоди кошти в обсязі
250 млн. дол. США в Україну не надійшли.
Проект "Програмна системна позика" трансформувався у новий
трирічний системний проект "Позика на політику розвитку" (ППР),
розрахований на період 2005 рік - перше півріччя 2007 року з
обсягом до 1,45 млрд. дол. США, який залишатиметься найважливішим
елементом співробітництва України та Світового банку. Умови
отримання коштів конкретизовані в Матриці інституційних та
стратегічних результатів ППР.
Між Україною та МБРР 09.07.2005 підписана Угода про позику
(Перша позика на політику розвитку) обсягом 251,26 млн. дол. США.
Надходження коштів ППР-1 передбачалося до 31.12.2005 року.
Отримання коштів за проектом обумовлено виконанням умов
надання першого траншу ППР-1, які згруповані за трьома напрямами:
поліпшення інвестиційного клімату, державного управління і
управління державними фінансами, соціальна інтеграція.
В рамках Першої позики на політику розвитку (ППР-1)
19.07.2005 надійшло 248,747 млн. дол. США, оскільки МБРР утримав
разову комісію в сумі 2,512 млн. дол. США, яка склала 1 відс. від
суми позики (251,26 млн. дол. США).
У жовтні 2005 року Банк вніс зміни в Угоду про надання позики
ППР-1, які стосувалися перегляду розміру разової комісії щодо її
зменшення до 0,25 відс. річних. У зв'язку з цим 06.10.2005 Банк
додатково переказав Україні кошти в сумі 1,884 млн. дол. США.
Таким чином, загальна сума отриманих коштів у рамках ППР-1
склала 250,631 млн. дол. США, або 1 млрд. 266,9 млн. гривень.
Зовнішні запозичення у 2005 році здійснювалися також шляхом
випуску облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП).
Основні умови випуску ОЗДП 2005 року, які деноміновані в
євро, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від
06.10.2005 N 1000 ( 1000-2005-п ) "Про здійснення державних
зовнішніх запозичень у 2005 році", підписаною Прем'єр-міністром
України Ю.І.Єхануровим.
Міністерство фінансів України, яке діє від імені Кабінету
Міністрів України, 13.10.2005 уклало договір про довірче
управління з компанією Law Debenture Trust Corporation та договір
доручення з Citibank як платіжним агентом, реєстратором, агентом
щодо передачі облігацій зовнішньої державної позики 2005 року.
Угоди підписані Міністром фінансів Пинзеником В.М. та керуючими
особами компанії Law Debenture Trust Corporation та Citibank.
На момент прийняття рішення про випуск ОЗДП державний бюджет
виконувався із значним профіцитом (3 млрд. 270 млн. грн.), до того
ж, розпорядженням Уряду від 04.07.2005 N 232-р ( 232-2005-р ) було
затверджено план-графік підготовки та проведення повторного
продажу державного пакету акцій ВАТ "Криворіжсталь" із стартовою
ціною 10 млрд. грн., яким передбачалося внесення плати за
придбаний пакет акцій у термін 29 жовтня - 10 листопада 2005 року.
Тобто здійснення зовнішніх запозичень через випуск ОЗДП в
обсязі 600 млн. євро, або понад 3,6 млрд. грн., не відповідало
реальній ситуації з виконання Державного бюджету України.
На рахунок Державного казначейства України 24.10.2005
надійшло від розміщення облігацій зовнішньої державної позики
2005 року 3 млрд. 629,9 млн. гривень. Інформація стосовно
фінансових умов зовнішніх запозичень наведена у таблиці 8.
Таблиця 8
Інформація щодо фінансових
умов зовнішніх запозичень
------------------------------------------------------------------ | Фінансові умови | Позики МБРР |Випуск ОЗДП| |------------------------+---------------------------+-----------| | 1 | 2 | 4 | |------------------------+---------------------------+-----------| |Термін дії (роки) | 20 | 10 | |------------------------+---------------------------+-----------| |Пільговий період (роки) | 5 | - | |------------------------+---------------------------+-----------| |Комісійна винагорода | - | 0,075 | |(відс.) | | | |------------------------+---------------------------+-----------| |Разова комісія (відс. | | | |річних): | | | |------------------------+---------------------------+-----------| |- по ППР-1 | 1,0 | - | |------------------------+---------------------------+-----------| |- по ПСП-2 | 0,25 | - | |------------------------+---------------------------+-----------| |Відсоткова ставка (відс.|Плаваюча Піврічна базова | Фіксована | |річних) |ставка LIBOR разом з | 4,95 | | |сукупним спредом | | |------------------------+---------------------------+-----------| |Комісія за зобов'язання | 0,25 | - | |(відс. річних) | | | |------------------------+---------------------------+-----------| |Вартість обслуговування | від 2,92 до 4,74 | 5,025 | ------------------------------------------------------------------
Аналіз фінансових умов зовнішніх запозичень свідчить, що
кредитні ресурси, отримані від МБРР, мають у 2 рази більший термін
та дещо меншу вартість обслуговування у порівнянні з умовами, на
яких розміщені ОЗДП 2005 року, але їх отримання обумовлено
виконанням погоджених з кредитором умов.
Перевіркою руху запозичених коштів встановлено, що протягом
2005 року Державним казначейством України за рахунок зовнішніх
запозичень здійснено платежів з погашення та обслуговування
зовнішнього державного боргу у сумі 2 млрд. 850,4 млн. грн., у
тому числі: - 1 млрд. 735,9 млн. грн. - погашення боргу; - 867 млн. грн. - обслуговування боргу; - 0,732 млн. грн. - операційні витрати; - 0,003 млн. грн. - комісії іноземному банку; - 246,7 млн. грн. - придбання векселів як засобів платежу по
розрахунках з Туркменистаном.
Крім того, із зовнішніх запозичень були здійснені платежі з
погашення та обслуговування внутрішнього державного боргу на
загальну суму 1 млрд. 513 млн. грн., у тому числі: - 252,4 млн. грн. - погашення реструктуризованої
заборгованості перед Національним банком України згідно зі статтею
7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"
( 2285-15 ); - 1 млрд. 255 млн. грн. - дострокове погашення процентних
облігацій внутрішньої державної позики згідно з постановою
Кабінету Міністрів України від 22.09.2000 N 1455 ( 1455-2000-п ); - 5,6 млн. грн. - виплата накопичувального купону за
процентними облігаціями внутрішньої державної позики, випущеної
згідно з постановою Уряду України від 22.09.2000
N 1455 ( 1455-2000-п ).
Кошти від зовнішніх запозичень, одержаних від випуску ОЗДП,
залишилися невикористаними на кінець 2005 року у сумі,
еквівалентній 1,4 млрд. гривень. Це призвело до нераціональних
витрат Державного бюджету України у жовтні - грудні 2005 року
через сплату відсотків за невикористані позичкові кошти,
розрахунково у сумі 2,2 млн. євро, або 13,1 млн. гривень.
В ході перевірки розрахунків встановлено факт несвоєчасного
платежу. Так, графіком платежів з погашення та обслуговування
державного боргу передбачалося 30.09.2005 сплатити відсотки по
ОЗДП 1995 року за Угодою від 18.03.95 у сумі 106,25 тис. дол. США.
Функції платіжного агента з погашення та обслуговування ОЗДП
1995 року, згідно з договором із Міністерством фінансів України,
виконував банк "Надра". Банк "Надра" своєчасно не повідомив
Міністерство фінансів про зміну банківських реквізитів, в
результаті чого не було забезпечено своєчасної та адресної оплати
сум зобов'язань за ОЗДП 1995 року у сумі 106,25 тис. дол. США, а
Міністерство фінансів не здійснило нарахування та стягнення пені у
розмірі 0,025 відс. за кожний прострочений календарний день
(прострочка - 12 днів), яка складає, розрахунково,
1,6 тис. гривень.
Таким чином, на фінансування загального фонду Державного
бюджету України одержано коштів від зовнішніх запозичень на суму
1,1 млрд. дол. США, що практично відповідало показникам проекту
Програми державного запозичення на 2005 рік.
У той же час рішення про запозичення через випуск ОЗДП у сумі
понад 3,6 млрд. грн. не було викликано реальним станом виконання
Державного бюджету України, який не вимагав таких додаткових
обсягів фінансування. Економічна необґрунтованість цього рішення
підтверджується фактом невикористання 1,4 млрд. грн. запозичень,
що спричинило нераціональні видатки з обслуговування цих коштів у
сумі 2,2 млн. євро, або 13,1 млн. гривень.
5.3. Рух коштів від державних зовнішніх запозичень
(спеціальний фонд державного бюджету) Запозичені кошти від міжнародних фінансових організацій (МБРР
та ЄБРР) зараховувалися до спеціального фонду Державного бюджету
України, а потім в порядку рекредитування надавалися українським
позичальникам, відповідальним за реалізацію цих проектів. Джерела
надходження коштів та напрями їх використання наведені у схемі 3.
Схема 3
Надходження коштів до спеціального
фонду державного бюджету від зовнішніх
запозичень та їх використання
------------------------------------------------------------------------------ | ЄББР 53,2 млн. дол. США|| МБРР 60,8 млн. дол. США||Дойче Банк АГ Лондонська| | еквівалент || еквівалент ||філія 100 млн. дол. США | | 273,1 млн.грн || 308,7 млн.грн ||еквівалент 501,2 млн.грн| ------------------------------------------------------------------------------    | ---- ---- | ---- |1 | |1 | -------------- |3 | ---- ---- |1 | ----   |---  ------------------------------------ | --------------------------------- |Кабінет Міністрів України - гарант| ---- | Державна служба автомобільних | ------------------------------------ | доріг 501,2 млн.грн | --------------------------------- ---------------------------------- --------------------------------- | Мінфін України - одержувач від | ---- |Отримувач коштів для реалізації| | України 581,8 млн.грн |---|2 |-- | проектів МБРР, ЄБРР | | | ---- | 581,8 млн.грн | ---------------------------------- ---------------------------------
1. Надання гарантії Кабінетом Міністрів України.
2. Рекредитування коштів МФО для реалізації проектів
розвитку.
3. Надання кредиту Державній службі автомобільних доріг для
завершення реконструкції автомобільної дороги Київ - Одеса. Перевіркою встановлено, що у 2005 році одержано коштів від
міжнародних фінансових організацій та іноземних банків для
фінансування проектів розвитку на суму 1 млрд. 83 млн. гривень, у
тому числі: - від МБРР на реалізацію 13 проектів надійшло
308,7 млн. грн., або 28,5 відс. від запозичених коштів; - від ЄБРР на реалізацію 3 інвестиційних проектів надійшло
273,1 млн. грн., або 25,2 відс. від запозичених коштів; - від Deutsche Bank AG London за Гарантійною угодою із
Кабінетом Міністрів України на фінансування завершення проекту
реконструкції автомобільної дороги Київ - Одеса надійшло
501,2 млн. грн., або 46,3 відс. від запозичених коштів. Як встановлено, у складі 13 проектів розвитку МБРР лише три є
інвестиційними та самоокупними, а інші 10 - підтримка бюджетних
установ та програм і повернення за рахунок державного бюджету. У 2005 році по всіх цих проектах, розпочатих з 1999-2004 рр.,
надійшло коштів на загальну суму 60,8 млн. дол. США, або
308,7 млн. гривень. Інформація про стан реалізації проектів МБРР
наведена у таблиці 9.
Таблиця 9
Стан реалізації проектів МБРР
(еквівалент у млн. дол. США) ----------------------------------------------------------------------------------------------- | N | Перелік | Плановий | Терміни |Фактичний | Сума |Всього| Відс. |Анульова-|Залишок | |з/п|інвестиційних,|термін дії |дії Угоди | термін |позики|вибра-|Вибірки|но коштів| коштів | | |інституційних | Угоди |продовжено|завершення| | но | | | | | | проектів | | | Угоди | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | |---+-----------------------------------------------------------------------------------------| | | Інвестиційні проекти МБРР | |---+-----------------------------------------------------------------------------------------| |1. |Реабілітація |14.10.98 - | До | - | 200 | 90,1 | 45 | 40 | 69,9 | | |та розширення |31.12.2004 |31.12.2006| | | | | | | | |централізова- | | | | | | | | | | |ного | | | | | | | | | | |теплопостачан-| | | | | | | | | | |ня м. Києва | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |2. |Енергозбереже-|25.04.2000 | До |31.10.2005|18,29 |15,16 | 83 | 2 | 1,13 | | |ння в | - |31.10.2005| | | | | | | | |адміністратив-|30.06.2005 | | | | | | | | | |них і | | | | | | | | | | |громадських | | | | | | | | | | |будівлях | | | | | | | | | | |м. Києва | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |3. |Водопостачання|27.08.2002 | - | - |24,25 | 8,3 | 34,2 | - | 15,95 | | |та | - | | | | | | | | | |водовідведення|31.12.2006 | | | | | | | | | |м. Львів | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| | |Всього: | | | |242,54|113,56| 46,8 | 42 | 86,98 | |---+-----------------------------------------------------------------------------------------| | | Інституційні проекти МБРР | |---+-----------------------------------------------------------------------------------------| |4. |Розвиток |15.09.98 - | До | Січень | 16,4 | 16,4 | 100 | - | - | | |системи |31.12.2001 |31.12.2004| 2005 | | | | | | | |казначейства | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |5. |Фонд |21.12.2001 | - | - |50,21 |13,65 | 27,2 | - | 36,56 | | |соціальних | - | | | | | | | | | |інвестицій |30.06.2008 | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |6. |Розвиток |07.11.2002 | - |16.09.2005| 30,0 | 2 | 6,6 | 28 | - | | |приватного | - | | | | | | | | | |сектору |30.06.2007 | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |7. |Модернізація |04.09.2003 | - | - | 40,0 | 1,6 | 4 | - | 38,4 | | |податкової | - | | | | | | | | | |служби - |30.06.2008 | | | | | | | | | |1 етап | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |8. |Контроль за |24.03.2004 | - | - | 60,0 | 1,1 | 1,8 | - | 58,9 | | |туберкульозом | - | | | | | | | | | |та ВІЛ/СНІД в |30.06.2007 | | | | | | | | | |Україні | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |9. |Видача |17.10.2003 | - | - |195,13| 4,7 | 2,4 | - | 190,43 | | |державних | - | | | | | | | | | |актів на право|30.06.2012 | | | | | | | | | |приватної | | | | | | | | | | |власності на | | | | | | | | | | |землю та | | | | | | | | | | |розвитку | | | | | | | | | | |системи | | | | | | | | | | |кадастру | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |10.|Україна - |01.10.2003 | - | - | 5 | 0,07 | 1,4 | - | 4,93 | | |розвиток через| - | | | | | | | | | |ІНТЕРНЕТ |31.12.2006 | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |11.|Аванс на |16.06.2004 | - |28.11.2005| 2,0 | 0,33 | 16,5 | - | 1,67 | | |підготовку | - | | | | | | | | | |проекту |30.06.2006 | | | | | | | | | |Вдосконалення | | | | | | | | | | |системи | | | | | | | | | | |соціальної | | | | | | | | | | |допомоги | | | | | | | | | | |(попередня | | | | | | | | | | |назва - | | | | | | | | | | |Підвищення | | | | | | | | | | |ефективності | | | | | | | | | | |управління | | | | | | | | | | |реформою | | | | | | | | | | |системи | | | | | | | | | | |соціального | | | | | | | | | | |захисту в | | | | | | | | | | |Україні) | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |12.|Аванс на |20.01.2004 | - |30.06.2005| 1,49 | 0,12 | 8,1 | 1,37 | - | | |підготовку | - | | | | | | | | | |проекту: Фонд |30.06.2005 | | | | | | | | | |кредитування | | | | | | | | | | |муніципального| | | | | | | | | | |розвитку | | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| |13.|Аванс на |15.07.2003 | До | - | 1,82 | 0,6 | 33 | - | 1,22 | | |підготовку | - |31.03.2006| | | | | | | | |проекту: |31.01.2005 | | | | | | | | | |Розширення | | | | | | | | | | |доступу до | | | | | | | | | | |ринків | | | | | | | | | | |фінансових | | | | | | | | | | |послуг | | | | | | | | | | |(попередня | | | | | | | | | | |назва - проект| | | | | | | | | | |фінансування | | | | | | | | | | |розвитку села)| | | | | | | | | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| | |Всього: | | | |402,05|40,57 | 10,1 | 29,37 | 332,11 | |---+--------------+-----------+----------+----------+------+------+-------+---------+--------| | |Разом | | | |644,59|154,13| 23,9 | 71,37 | 419,09 | -----------------------------------------------------------------------------------------------
Проект реабілітації та розширення теплопостачання міста Києва
(200 млн. дол. США)
Проект у визначені терміни не реалізовано, і його продовжено
ще на 2 роки, з 31.12.2004 до 31.12.2006. МБРР, за пропозицією
Уряду України, 19.11.2004 анулював 40 млн. дол. США коштів позики,
зменшив її до 160 млн. дол. США. Станом на кінець 2005 року
вибрано 90 млн. дол. США, або 45 відс., залишок невикористаних
коштів - 70 млн. дол. США.
Проект енергозбереження в адміністративних і громадських
будівлях міста Києва (18,3 млн. дол. США)
Кінцевий термін виконання Проекту згідно з Угодою про позику
( 996_026 ) та планом фінансування - 30.06.2005, проте, у зв'язку
із незавершеністю більшості робіт, за погодженням із МБРР, термін
завершення продовжено до 30.10.2005. МБРР, за пропозицією Уряду
України, 07.03.2005 анулював 2 млн. дол. США коштів позики,
зменшивши її до 16,29 млн. дол. США. Станом на кінець 2005 року
вибрано 15,2 млн. дол. США, або 83 відс., залишок невикористаних
коштів - 1,13 млн. дол. США.
Проект водопостачання та водовідведення міста Львова
(24,3 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_037 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 27.08.2002 по 31.12.2006. За
весь період реалізації проекту вибрано 8,3 млн. дол. США, або лише
34,2 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає 16 млн. дол.
США.
Проект розвитку системи казначейства (16,4 млн. дол. США)
Замість запланованих термінів завершення Проекту -
31.12.2001, Проект завершено на 3 роки пізніше - у січні
2005 року. Кошти вибрано у повному обсязі - 16,4 млн. дол. США.
Проект "Фонд соціальних інвестицій" (50,2 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_031 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 21.12.2001 по 30.06.2008. За
весь період реалізації Проекту вибрано 13,65 млн. дол. США, або
27,2 відсотка. Залишок невикористаних коштів склав 36,56 млн. дол.
США. Проект розвитку приватного сектору (30 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику та планом фінансування Проекту
плановий термін виконання - 30.06.2007. Проте у зв'язку із
невиконанням більшості робіт 21.06.2005 виконання Проекту було
призупинено, і МБРР на пропозицію Уряду України 09.02.2006
анулював 28 млн. дол. США коштів позики. За весь період реалізації
Проекту вибрано 2 млн. дол. США, або лише 6,6 відсотка.
Проект модернізації податкової служби (40 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_042 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 04.09.2003 по 30.06.2008. За
весь період реалізації Проекту вибрано 1,6 млн. дол. США, або лише
4 відсотки. Залишок невикористаних коштів складає 38,4 млн. дол.
США. Проводяться переговори щодо реструктуризації цього Проекту.
Проект "Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні"
(60 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_040 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 24.03.2004 по 30.06.2007. За
весь період реалізації Проекту вибрано 1,1 млн. дол. США, або лише
1,8 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає 58,9 млн. дол.
США. Проводяться переговори щодо реструктуризації Проекту.
Проект "Видача державних актів на право приватної власності
на землю та розвитку системи кадастру" (195,13 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_043 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 17.10.2003 по 30.06.2012. За
весь період реалізації проекту вибрано 4,7 млн. дол. США, або лише
2,4 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає
190,43 млн. дол. США. Проводяться переговори щодо реструктуризації
Проекту.
Проект "Україна - розвиток через Інтернет" (5 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_045 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 01.10.2003 по 31.12.2006. За
весь період реалізації проекту вибрано 0,07 млн. дол. США, або
1,4 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає 4,93 млн. дол.
США. МБРР частково призупинив фінансування Проекту через
процедурні помилки Групи управління проектом та необхідність
внесення змін в окремі його компоненти.
Проект "Вдосконалення системи соціальної допомоги" (авансова
позика - 2 млн. дол. США)
Згідно з авансовою Угодою про позику ( 996_053 ) плановий
термін виконання - 30.06.2006. За весь період реалізації проекту
вибрано 0,33 млн. дол. США, або 16,5 відс., які включено до нового
проекту (99,4 млн. дол. США).
Проект "Фонд кредитування муніципального розвитку України"
(авансова позика - 1,5 млн. дол. США)
Основна Кредитна угода не була підписана, термін дії
авансової позики для фінансування підготовчої роботи закінчився
30.06.2005. Вибрано коштів 0,12 млн. дол. США, або 8,1 відс.,
залишок - 1,38 млн. дол. США - МБРР було анульовано.
Проект "Розширення доступу до ринків фінансових послуг"
(авансова позика - 1,82 млн. дол. США)
Згідно з авансовою Угодою про позику плановий термін
виконання - з 15.07.2003 по 31.01.2005. Термін підготовки
продовжено до 31.03.2006. За весь період реалізації проекту
вибрано 0,6 млн. дол. США, або 33 відс., залишок невикористаних
коштів склав 1,22 млн. дол. США. У період 2004-2005 рр.
фінансування заходів за Проектом не здійснювалося через технічні
помилки при плануванні коштів за бюджетною програмою 3501610
"Заходи щодо розвитку фінансових послуг у сільськогосподарських
регіонах".
Таким чином, у 2005 році завершено реалізацію лише двох
Проектів.
При цьому Проект розвитку системи казначейства завершено на
три роки пізніше, а за Проектом енергозбереження в
адміністративних і громадських будівлях м. Києва залишилися
невикористаними 17 відс. позики, або понад 3 млн. дол. США.
Більша частина Проектів, що продовжує реалізовуватися, є
проблемними.
Так, Проект реабілітації та розширення теплопостачання міста
Києва, незважаючи на продовження на два роки та анулювання
40 млн. дол. США позичкових коштів, реалізується з відставанням.
По двох проектах - "Видача державних актів на право приватної
власності на землю та розвитку системи кадастру" і "Україна -
розвиток через Інтернет" - фінансування призупинено у зв'язку з
допущеними помилками та порушеннями, за проектом "Розвиток
приватного сектору" анульована більша частина позики -
28 млн. дол. США, а по двох проектах - "Модернізація податкової
служби" і "Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні" -
тривають переговори щодо їх реструктуризації.
Загальний рівень вибірки коштів по всіх 13 проектах становить
лише 23,9 відс., а обсяг анульованих або втрачених позичкових
ресурсів перевищив вже 71 млн. дол. США, або 11 відс. від суми
позик.
У 2005 році реалізовувалися три інвестиційні проекти, на
впровадження яких одержані позики ЄБРР на загальну суму
53,2 млн. дол. США, або 273 млн. гривень. Інформація про стан
реалізації інвестиційних проектів ЄБРР наведена у таблиці 10.
Таблиця 10
Стан реалізації інвестиційних
проектів ЄБРР у 2005 році
(еквівалент у млн. дол. США) ---------------------------------------------------------------------------------------------- | N | Перелік | Плановий |Терміни дії|Фактичний | Сума |Всього | Відс. |Анульова-|Зали- | |з/п|інвестиційних |термін дії| Угоди | термін |позики|вибрано|Вибірки|но коштів| шок | | | проектів | Угоди |продовжено |завершення| | | | |коштів| | | | | | Угоди | | | | | | |---+--------------+----------+-----------+----------+------+-------+-------+---------+------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | |---+--------------+----------+-----------+----------+------+-------+-------+---------+------| |1. |Фінансування |09.05.98 -| До | - | 30 | 18,54 | 61,8 | 10 | 1,46 | | |Української |30.07.2000|30.06.2006 | | | | | | | | |енергозберіга-| | | | | | | | | | |ючої сервісної| | | | | | | | | | |компанії | | | | | | | | | |---+--------------+----------+-----------+----------+------+-------+-------+---------+------| |2. |Відновлення |11.12.2000| - |31.01.2006| 88,7 | 87,7 | 98,9 | 1 | - | | |автомагістралі| - | | | | | | | | | |М-О6 та |31.01.2006| | | | | | | | | |реформа | | | | | | | | | | |фінансування | | | | | | | | | | |сектору | | | | | | | | | | |автодоріг | | | | | | | | | | |(кредит в | | | | | | | | | | |євро) | | | | | | | | | |---+--------------+----------+-----------+----------+------+-------+-------+---------+------| |3. |Ремонт |28.02.2005| - | - |118,2 | 1,8 | 1,5 | - |116,4 | | |автомобільної | - | | | | | | | | | |дороги Київ - |01.05.2008| | | | | | | | | |Чоп (кредит в | | | | | | | | | | |євро) | | | | | | | | | |---+--------------+----------+-----------+----------+------+-------+-------+---------+------| | |Всього | | | |236,9 |108,04 | 45,6 | 11 |117,86| ----------------------------------------------------------------------------------------------
Проект "Відновлення автомагістралі М-06 та реформа
фінансування сектору автодоріг" (88,7 млн. дол. США)
Проект завершено у встановлені терміни. За весь період
реалізації проекту вибрано 87,7 млн. дол. США, або 98,9 відс.,
анульовано 1 млн. доларів США.
Проект "Фінансування української енергозберігаючої сервісної
компанії (УкрЕСКО)" (30 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику ( 996_019 ) та планом фінансування
Проекту плановий термін виконання - з 09.05.98 по 30.07.2000. На
пропозицію Уряду України ЄБРР 12.03.2001 анульовано 10 млн. дол.
США коштів позики, а термін реалізації Проекту продовжено до
30.06.2006. За весь період реалізації вибрано 18,54 млн. дол. США,
або 61,8 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає
1,46 млн. дол. США.
Проект "Ремонт автомобільної дороги Київ - Чоп"
(118,2 млн. дол. США)
Проект започатковано у 2005 році, в якому вибрано
1,8 млн. дол. США, або 1,5 відс. від суми позики. Термін
реалізації завершується у 2008 році.
Загальний рівень вибірки коштів за проектами, що
підтримуються позиками ЄБРР, становить 45,6 відс. і є значно
вищим, ніж за проектами МБРР, а рівень анульованих позичкових
коштів - у два рази меншим (4,6 відс. проти 11 відсотків).
У 2005 році для фінансування завершення реконструкції
автомобільної дороги Київ - Одеса, було отримано 501,2 млн. грн.
(100 млн. дол. США) від Дойче Банку АГ (Лондонська філія) за
Гарантійною угодою, підписаною 17.08.2005 між Кабінетом Міністрів
України, як гарантом, та кредитором.
Слід зазначити, що в результаті змін у законодавстві
фінансові зобов'язання за цим інвестиційним проектом, що спочатку
визначався як самоокупний, перекладено на державний бюджет.
Фінансові умови зовнішніх запозичень наведені у таблиці 11.
Таблиця 11
Порівняльна характеристика фінансових
умов зовнішніх запозичень
------------------------------------------------------------------ | Фінансові умови | МБРР | ЄБРР |Дойче Банк АГ| |------------------------+------------+------------+-------------| | 1 | 2 | 3 | 4 | |------------------------+------------+------------+-------------| |Термін дії (роки) | 20 | 15 | 10 | |------------------------+------------+------------+-------------| |Пільговий період (роки) | 5 | 3 | 3 | |------------------------+------------+------------+-------------| |Разова комісія (відс. | 1 | 1 | - | |річних) | | | | |------------------------+------------+------------+-------------| |Комісійна винагорода | - | - | 750 | |(тис. дол. США) | | | | |------------------------+------------+------------+-------------| |Відсотки за використану | Піврічна | Піврічна | Піврічна | |та непогашену позику | базова | базова |базова ставка| |(відс. річних) |ставка LIBOR|ставка LIBOR|LIBOR + спред| | | разом з | | | | | сукупним | | | | | спредом | | | |------------------------+------------+------------+-------------| |15.12.2005 | 5,09 | 4,7 | 5,09 | |------------------------+------------+------------+-------------| |Комісія за зобов'язання | 0,25 | 0,5 | - | |(відс. річних) | | | | ------------------------------------------------------------------
Аналіз фінансових умов свідчить, що позики МБРР та ЄБРР є
більш довготривалими, але фінансові умови кращі у позики Дойче
Банку.
Таким чином, переважна більшість позик, отриманих для
фінансування проектів розвитку, не має інвестиційного характеру.
Так, із 17 Проектів, що реалізуються за підтримкою позик
міжнародних фінансових організацій та банків, лише 7 є
інвестиційними, а решта спрямована на підтримку розвитку бюджетних
установ та бюджетних програм (розвиток системи казначейства,
модернізацію податкової служби, різного роду соцпрограми).
Системні недоліки в процесі підготовки та реалізації Проектів
негативно впливали на їх виконання у визначені терміни та
досягнення поставлених цілей.
В результаті тільки у 2005-2006 роках анульовано позичкових
коштів на суму понад 30 млн. дол. США.
6. Оцінка впливу державних запозичень
на економіку та Державний бюджет України
6.1. Оцінка впливу державних запозичень на економічний
розвиток Баланс отриманих за останні п'ять років фінансових ресурсів
від державних запозичень та витрачених на їх обслуговування і
погашення коштів, зроблений в ході перевірки, має від'ємний
характер і свідчить про відсутність реального впливу запозичень на
економічне зростання в Україні. Динаміка обсягів державних
запозичень та витрат з погашення і обслуговування державного боргу
за 2001-2005 роки наведена у таблиці 12.
Таблиця 12
Динаміка обсягів державних запозичень
та витрат з погашення і обслуговування
державного боргу за 2001-2005 роки
(млрд. грн.) ------------------------------------------------------------------ | N | Показники |2001 |2002 |2003 |2004 |2005 |Всього| |з/п| | | | | | | | |---+-----------------------+-----+-----+-----+-----+-----+------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | |---+-----------------------+-----+-----+-----+-----+-----+------| |1. |Обсяг державних | 5,5 | 5,3 | 7,5 |10,7 |14,1 | 43,1 | | |запозичень | | | | | | | |---+-----------------------+-----+-----+-----+-----+-----+------| |2. |Витрати на погашення і | 8,4 | 9,1 |10,1 |12,9 |17,8 | 58,3 | | |обслуговування | | | | | | | | |державного боргу | | | | | | | |---+-----------------------+-----+-----+-----+-----+-----+------| |3. |Баланс запозичень і |- 2,9|- 3,8|- 2,6|- 2,2|- 3,7|- 15,2| | |витрат | | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Аналіз цих даних свідчить, що протягом останніх п'яти років
витрати, пов'язані з виконанням боргових зобов'язань, постійно
перевищували обсяги державних запозичень.
Тобто фактично відбувалося відволікання коштів з економіки
для виконання раніше утворених боргових зобов'язань, і таке
відволікання за п'ять років становить понад 15 млрд. гривень.
Відсутність реального впливу державних запозичень на
економічне зростання підтверджується і порівнянням темпів
зростання ВВП та обсягів запозичень. Інформація стосовно темпів
зростання ВВП та темпів зростання запозичень за 2001-2005 роки
наведена у таблиці 13.
Таблиця 13
Порівняльні дані темпів зростання ВВП
та темпів зростання запозичень за 2001-2005 роки
------------------------------------------------------------------ | N | Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |2005 | |з/п| | | | | | | |---+-----------------------+------+---------+------+------+-----| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | |---+-----------------------+------+---------+------+------+-----| |1. |Темпи зростання ВВП | 9,2 | 5,2 | 9,6 | 12,1 | 2,6 | | |(відс.) | | | | | | |---+-----------------------+------+---------+------+------+-----| |2. |Темпи зростання | 21,4 | - 4,4 | 41,5 | 42,7 |31,8 | | |запозичень (відс.) | | | | | | |---+-----------------------+------+---------+------+------+-----| |3. |Перевищення темпів |у 2,3 |Перевище-|у 4,3 |у 3,5 | у | | |зростання запозичень | раза |ння немає| раза | раза |12,2 | | |над темпами зростання | | | | |раза | | |ВВП | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Незважаючи на зростання у 2005 році обсягів запозичень на
31,8 відс., темпи зростання ВВП зменшилися у 4,6 раза.
Одна з основних причин такого стану - державні запозичення
здійснюються і використовуються, переважно, для рефінансування
існуючого державного боргу та фінансування поточних, а не
капітальних витрат.
Так, у 2005 році в загальному обсязі зовнішніх запозичень
(7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів
становили менше 15 відс. (1 млрд. гривень).
При цьому реалізація таких проектів у багатьох випадках не
забезпечує досягнення поставленої мети, а порушення і відхилення,
що супроводжують цей процес, призводять до анулювання значної
частини інвестиційного ресурсу.
Так, за період співпраці з МБРР та ЄБРР анулювання проведені
по 13 проектах, і для економіки України втрачено понад 400 млн.
дол. США (більше 2 млрд. гривень).
6.2. Оцінка впливу державних запозичень на виконання
Державного бюджету України Орієнтація на значний дефіцит державного бюджету вимагає
зростаючих обсягів джерел його фінансування, що призводить до
зростання залежності державних фінансів від надходжень, не
пов'язаних з безпосередньою економічною діяльністю. При зростанні фінансування державного бюджету протягом п'яти
років більш ніж у 6 разів доходи державного бюджету зросли лише в
2,6 раза. Співвідношення між обсягами фінансування та доходами
Державного бюджету України протягом п'яти років наведено у таблиці
14.
Таблиця 14
Співвідношення обсягів фінансування
з доходами Державного бюджету України
за період 2001-2005 роки
(млн. грн.) ------------------------------------------------------------------ | Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |1. Фінансування |5519,3 |5879,9 |9683,3 |20237,7| 34880 | |(запозичення разом з | | | | | | |надходженнями від | | | | | | |приватизації) | | | | | | |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |2. Доходи |39726,5|45467,6|55076,9|70337,8|105191,9| |-----------------------+-------+-------+-------+-------+--------| |Співвідношення | 13,9 | 12,9 | 17,6 | 28,8 | 33,2 | |фінансування до доходів| | | | | | |(відс.) | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Якщо в 2001 році співвідношення між фінансуванням державного
бюджету та його доходами складало 13,9 відс., то у 2005 році воно
зросло до 33,2 відсотка.
Динаміка постійного зростання витрат з погашення і
обслуговування державного боргу, які зросли з 8,4 млрд. грн. у
2001 році до 17,8 млрд. грн. у 2005 році, або більш ніж у 2 рази,
свідчить про зростання боргового навантаження на державні фінанси.
Це підтверджується і перевищенням темпів зростання цих витрат
над темпами економічного зростання, наведеними у таблиці 15.
Таблиця 15
Співвідношення між темпами зростання ВВП
та темпами зростання витрат з обслуговування
і погашення державного боргу за період
2001-2005 роки
відс. ------------------------------------------------------------------ | Показники |2001 |2002 |2003 |2004 | 2005 | |--------------------------------+-----+-----+-----+-----+-------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | |--------------------------------+-----+-----+-----+-----+-------| |Темпи зростання ВПП | 9,2 | 5,2 | 9,6 |12,1 | 2,6 | |--------------------------------+-----+-----+-----+-----+-------| |Темпи зростання витрат з |16,7 | 8,3 |11,0 |27,7 | 38,0 | |обслуговування і погашення | | | | | | |державного боргу | | | | | | |--------------------------------+-----+-----+-----+-----+-------| |Перевищення темпів зростання | 1,8 | 1,6 | 1,2 | 2,3 | 14,6 | |витрат над темпами зростання ВВП| | | | | | |(разів) | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Так, протягом останніх п'яти років темпи зростання витрат з
обслуговування і погашення державного боргу стабільно перевищують
темпи зростання ВВП, а у 2005 році вони стрімко зросли (у 14,6
раза), що свідчить про значне збільшення боргового навантаження на
державні фінанси.
За останні три роки також намітилася негативна тенденція
зростання видатків на безпосереднє обслуговування державного
боргу. Інформація стосовно динаміки видатків наведена у таблиці
16.
Таблиця 16
Динаміка зростання видатків
з обслуговування державного боргу
------------------------------------------------------------------ | N | Показники |2000 | 2001 |2002 |2003 |2004 | 2005 | |з/п | | | | | | | | |----+---------------------+-----+------+-----+-----+-----+------| | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | |----+---------------------+-----+------+-----+-----+-----+------| | 1. |Видатки з |4569 | 4054 |2870 |2582 |3098 | 3110 | | |обслуговування | | | | | | | | |державного боргу | | | | | | | | |(млн. грн.) | | | | | | | |----+---------------------+-----+------+-----+-----+-----+------| | 2. |Темпи зростання | - | 89,0 |71,0 |90,0 |119,0|100,4 | | |витрат (відс.) | | | | | | | ------------------------------------------------------------------
Залучення зовнішніх запозичень у розмірах більших, ніж
вимагала поточна ситуація з виконання Державного бюджету України,
призвела до додаткового боргового навантаження на державні фінанси
у 2005 році (сума нераціональних витрат - понад 13 млн. гривень).
6.3. Оцінка впливу на стан державного боргу Державний борг протягом 2005 року зменшився на
7,2 млрд. гривень.
Основними факторами, що вплинули на його зменшення, були: - дострокове погашення частини внутрішнього державного боргу
у сумі 5,5 млрд. грн.; - зміцнення гривні (ревальвація) до іноземних валют (відносне
зменшення державного боргу у гривневому еквіваленті на
3,3 млрд. грн.); - погашення заборгованості Національним банком України перед
Міжнародним валютним фондом у сумі 1,5 млрд. грн. без залучення
бюджетних коштів.
У той же час структура державного боргу, з урахуванням участі
нерезидентів у придбанні ОВДП, погіршилася у бік зростання частки
зовнішніх боргових зобов'язань на 5 відс. (до 80 відс.), що
збільшило залежність державних фінансів і валютного ринку від
поведінки нерезидентів, тобто зробило економіку держави більш
вразливою до можливих коливань на міжнародному валютно-фінансовому
ринку.
Надзвичайно негативним фактором, що виник у 2005 році, було
перевищення розміру процентних ставок запозичень, особливо
зовнішніх, над темпами зростання ВВП.
Так, при зростанні ВВП у 2005 році на 2,6 відс. зовнішні
запозичення здійснювалися за ставками від 4 до 5 відс. річних.
При збереженні таких пропорцій створюються вкрай негативні
передумови для відтворення державного боргу в майбутньому.
Таким чином, аналіз впливу державних запозичень на основні
показники економічного розвитку, виконання Державного бюджету
України і стан державного боргу свідчать про перевищення
негативних наслідків від їх здійснення над позитивними.
Колегія Рахункової палати за результатами
розгляду матеріалів перевірки зробила наступні висновки:
1. В Україні не створено цілісної системи комплексного
правового, економічного та організаційного забезпечення порядку
здійснення державних запозичень та їх використання. Головною причиною цього є тривале неприйняття базового закону
про державний борг України. В результаті управлінський ланцюг від взяття боргових
зобов'язань до використання запозичених коштів та їх повернення
діє неефективно, а здійснювана боргова політика не зорієнтована на
потреби економічного зростання країни.
2. Дії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України
при плануванні таких взаємопов'язаних показників, як дефіцит
бюджету, витрати з погашення державного боргу та обсяги
запозичень, а також при їх коригуванні протягом 2005 року були
непослідовними та незбалансованими між собою і заклали підґрунтя
для їх невиконання. Включення до джерел фінансування бюджету надходжень від
приватизації має негативний вплив на обгрунтованість планування та
здійснення державних запозичень і суперечить Бюджетному кодексу
України ( 2542-14 ).
3. Рішення про державні запозичення та їх використання
приймаються Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінансів
України за відсутності середньострокових та річних програм
державних запозичень, а доручення Верховної Ради України щодо їх
розробки та затвердження не виконуються. Міністерство фінансів України при виконанні державного
бюджету не орієнтувалося на встановлені законом показники
державних запозичень, витрат з їх погашення та дефіциту. Законодавча неврегульованість проблем державного боргу та
Програми державних запозичень дозволяла Міністерству фінансів
України управляти внутрішніми і зовнішніми запозиченнями у
"ручному режимі". Як наслідок, обсяги державних запозичень перевищили їх
розмір, визначений у Законі України "Про Державний бюджет України
на 2005 рік" ( 2285-15 ) (додаток N 2), майже на 3,5 млрд. грн.,
витрати з погашення боргових зобов'язань - на 4,9 млрд. грн., при
тому що дефіцит державного бюджету був меншим на 3,2 млрд.
гривень. Причиною цього стало надання права Міністерству фінансів
України самостійно здійснювати заміщення одних джерел фінансування
іншими (стаття 16) та достроковий викуп боргових зобов'язань
(стаття 20), інформуючи при цьому тільки Комітет Верховної Ради
України з питань бюджету, без погодження з Верховною Радою
України. Міністерством фінансів України інформація стосовно
заміщення була надана Верховній Раді України тільки у грудні
2005 року, що позбавило її можливості їх своєчасного коригування. Перевищення Міністерством фінансів України всіх джерел
фінансування державного бюджету спричинило суттєве, у 5,4 раза,
зростання залишків невикористаних коштів (на 12 млрд. грн.) і
спричинило утворення штучного значного резерву фінансових ресурсів
на наступні бюджетні періоди.
4. Звітні дані про виконання Державного бюджету України за
2005 рік ( 2285-15 ) щодо внутрішніх запозичень та видатків на
обслуговування державного внутрішнього боргу Міністерством
фінансів України та Державним казначейством України занижено на
256 млн. гривень. Участь без будь-яких обмежень на ринку ОВДП нерезидентів та
придбання ними більшої частини емісії цих цінних паперів
(55 відс., або 3,9 млрд. грн.) перетворило їх, фактично, у
зовнішні зобов'язання перед іноземними кредиторами. Відображення цих боргових зобов'язань у складі державного
внутрішнього боргу не дає достовірної інформації про реальний
розмір зовнішніх боргових зобов'язань для оцінки ризиків
фінансової безпеки держави.
5. Рішення Кабінету Міністрів України та Міністерства
фінансів України щодо комерційних зовнішніх запозичень у сумі
3,6 млрд. грн. (600 млн. євро) було недоцільним і не викликалося
реальним станом виконання Державного бюджету України, який мав в
цей час значний профіцит (3,2 млрд. гривень). Економічна необґрунтованість цього рішення підтверджується
невикористанням у 2005 році понад третини здійснених зовнішніх
запозичень (1,4 млрд. грн., або 234,2 млн. євро), що спричинило
нераціональні видатки з обслуговування цих невикористаних коштів у
сумі 2,2 млн. євро, або 13,1 млн. гривень.
6. Переважна більшість зовнішніх позик, отриманих для
фінансування проектів розвитку, не має інвестиційного характеру. У 2005 році у загальному обсязі зовнішніх запозичень
(7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів
становили менше 15 відс. (1 млрд. грн.). Із 17 Проектів, що реалізуються за підтримкою позик
міжнародних фінансових організацій та банків, лише 7 є
інвестиційними, а решта спрямована на підтримку розвитку бюджетних
установ та бюджетних програм (розвиток системи казначейства,
модернізацію податкової служби, різного роду соціальні програми). Системні недоліки в процесі підготовки та реалізації Проектів
негативно впливали на їх виконання у визначені терміни та
досягнення поставлених цілей і призвели до анулювання у
2005-2006 роках понад 30 млн. дол. США позичкових коштів.
7. Державні запозичення тривалий час не виконують свого
основного призначення - стимулювання економічного розвитку
держави. Протягом останніх 5 років витрати, пов'язані з виконанням
боргових зобов'язань, постійно перевищували обсяги державних
запозичень. Фактично навпаки - відбувалося для виконання раніше
утворених боргових зобов'язань відволікання коштів з економіки, що
за 5 років становить понад 15 млрд. гривень.
8. Державний борг протягом 2005 року зменшився на
7,2 млрд. грн., у тому числі за рахунок дострокового погашення
ОВДП (5,5 млрд. грн.), зміцнення гривні по відношенню до іноземних
валют та погашення Національним банком України заборгованості
перед Міжнародним валютним фондом без залучення бюджетних коштів. Дострокове погашення частини державного боргу хоча і сприяло
зменшенню його розміру, здійснено не за рахунок економічного
зростання та утворення профіциту бюджету, а внаслідок нових
державних запозичень та залучення до цих операцій надходжень від
приватизації. У той же час структура державного боргу, з урахуванням участі
нерезидентів у придбанні ОВДП, погіршилася у бік зростання частки
зовнішніх боргових зобов'язань (на 5 відс. - до 80 відс.), що
збільшує залежність державних фінансів і стабільність валютного
ринку від поведінки нерезидентів, тобто робить економіку держави
більш вразливою до можливих коливань на міжнародному
валютно-фінансовому ринку. До того ж запозичення, здійснені у
2005 році за ставками, що значно перевищують темпи зростання ВВП,
закладають передумови можливого відтворення державного боргу в
майбутньому.
Голова Рахункової палати В.К.Симоненко



вверх