Документ v0096359-19, поточна редакція — Прийняття від 22.01.2019

ЦЕНТРАЛЬНА ВИБОРЧА КОМІСІЯ

ПОСТАНОВА

від 22 січня 2019 року № 96

Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя та Кабінету Міністрів України

Центральна виборча комісія постановою від 12 жовтня 2018 року № 156 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року" призначила на 23 грудня 2018 року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками, в тому числі в Черкаській селищній об’єднаній територіальній громаді Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Черкаська селищна об’єднана територіальна громада), а також оголосила з 3 листопада 2018 року початок виборчого процесу перших місцевих виборів, призначених пунктом 1 цієї постанови.

Крім того, Комісією прийнято низку постанов, спрямованих на забезпечення організації підготовки і проведення вказаних виборів (від 19 жовтня 2018 року № 165, від 25 жовтня 2018 року № 172 та № 175).

Також постановою Комісії від 19 жовтня 2018 року № 163 затверджено Календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року.

Отже, 3 листопада 2018 року розпочався виборчий процес перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року.

Разом з тим, 5 листопада 2018 року Центральна виборча комісія отримала ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 листопада 2018 року в справі № 640/18007/18 про забезпечення адміністративного позову, якою в указаній справі до вирішення спору по суті вжито заходи забезпечення адміністративного позову та зупинено дію рішень окремих місцевих рад, територіальні громади яких увійшли до складу 34 об’єднаних територіальних громад, у яких Центральна виборча комісія постановою від 12 жовтня 2018 року № 156 призначила місцеві вибори, зокрема зупинено дію рішення Черкаської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області від 22 грудня 2017 року № 02-20/VII "Про добровільне об’єднання територіальних громад", яка увійшла до складу Черкаської селищної об’єднаної територіальної громади.

Мотивуючи зазначене судове рішення, Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у забезпеченні позову шляхом, зокрема, заборони Центральній виборчій комісії, територіальним виборчим комісіям вчиняти будь-які дії, пов’язані з формуванням органів місцевого самоврядування, у тому числі Черкаської селищної об’єднаної територіальної громади, з посиланням, зокрема, на частину четверту статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів.

Водночас у наступному абзаці суд зауважив, що "зупинення дії Оскаржуваних рішень рад вже є достатньою підставою для зупинення формування органів місцевого самоврядування Оскаржуваних об’єднаних територіальних громад".

Також в ухвалі Окружний адміністративний суд міста Києва вказав, що з урахуванням викладеного в цьому судовому рішенні "вбачається, що у випадку задоволення позову і скасування/визнання протиправними Оскаржуваних рішень рад та фактичне припинення відповідних територіальних громад, усі витрати із місцевих та державного бюджетів, здійснені на підготовку та проведення виборів, будуть марними.

При цьому вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії Оскаржуваних рішень рад буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, оскільки воно відповідає предмету адміністративного позову та, водночас, не зумовлює фактичного вирішення спору по суті до закінчення розгляду справи.

Більше того, суд вважає, що вжиття судом заходів забезпечення позову жодним чином не вплине на можливість реалізації відповідачами всіх дій щодо добровільного об’єднання територіальних громад після розгляду справи по суті".

Центральна виборча комісія постановою від 8 листопада 2018 року № 202 "Про ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва про забезпечення адміністративного позову від 2 листопада 2018 року в справі № 640/18007/18" звернула увагу відповідних територіальних виборчих комісій на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 листопада 2018 року в справі № 640/18007/18 у частині, що їх стосується, та надіслала їм копію зазначеного документа.

Враховуючи, що законодавство України не регламентує правових наслідків, які повинні бути застосовані, зокрема, у зв’язку із вжиттям судами заходів забезпечення адміністративних позовів шляхом зупинення дії рішень рад про добровільне об’єднання територіальних громад після призначення перших місцевих виборів чи початку виборчого процесу таких виборів, 8 листопада 2018 року Комісія постановою № 203 також звернулася до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України щодо необхідності невідкладної підготовки відповідних змін до законодавчих актів з метою унормування питань перебігу виборчого процесу, в тому числі у зв’язку з виникненням зазначених обставин.

Разом з тим рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року в справі № 160/8511/18, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року, визнано протиправною бездіяльність Новомосковської районної виборчої комісії Дніпропетровської області (далі - Новомосковська районна виборча комісія) щодо неутворення Черкаської селищної виборчої комісії Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Черкаська селищна виборча комісія) та несформування її складу в зв’язку з призначенням перших місцевих виборів на 23 грудня 2018 року. У задоволенні позовної вимоги щодо встановлення факту одноразового грубого порушення вказаною районною виборчою комісією Конституції України та Закону відмовлено.

Статтею 129-1 Конституції України та частиною другою статті 14 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України.

З огляду на викладене Центральна виборча комісія своєю постановою від 23 листопада 2018 року № 226 зобов’язала Новомосковську районну виборчу комісію до 25 листопада 2018 року включно утворити Черкаську селищну виборчу комісію та сформувати її склад у зв’язку з призначенням перших виборів депутатів Черкаської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Черкаська селищна рада) та Черкаського селищного голови Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Черкаський селищний голова) на 23 грудня 2018 року, а також до 12 години 26 листопада 2018 року повідомити Центральну виборчу комісію про її виконання.

Не отримавши у визначений указаною постановою строк від Новомосковської районної виборчої комісії відповідного повідомлення, натомість отримавши від інших суб’єктів інформацію щодо неутворення Черкаської селищної виборчої комісії та несформування її складу, Центральна виборча комісія постановою від 26 листопада 2018 року № 229 установила факт одноразового грубого порушення вказаною районною виборчою комісією Конституції України та законів України та достроково припинила повноваження всього її складу.

Новий склад Новомосковської районної виборчої комісії сформовано постановою Комісії від 29 листопада 2018 року № 232, після чого до нього внесено низку змін (постанови Центральної виборчої комісії від 4 грудня 2018 року № 237 та № 242, від 14 грудня 2018 року № 243).

Постановою Новомосковської районної виборчої комісії від 14 грудня 2018 року № 2 утворено Черкаську селищну виборчу комісію та сформовано її склад.

Статтею 11 Закону встановлено, що виборчий процес місцевих виборів - це здійснення суб’єктами, визначеними у статті 12 Закону, передбачених Законом виборчих процедур, який включає вказані у частині третій, а в окремих випадках і частині четвертій статті 11 Закону етапи та завершується через 15 днів після дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів у порядку, встановленому Законом.

Разом з тим указані вище обставини унеможливили реалізацію у визначені строки виборчих процедур, передбачених Законом та Календарним планом основних організаційних заходів з підготовки та проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року, затвердженим постановою Центральної виборчої комісії від 19 жовтня 2018 року № 163, під час підготовки та проведення перших виборів у Черкаській селищній об’єднаній територіальній громаді 23 грудня 2018 року.

За змістом статті 85 Закону результатом виборів депутатів селищної ради в одномандатних виборчих округах є прийняття селищною виборчою комісією одного з передбачених частиною другою вказаної статті рішень: 1) про визнання депутата обраним у відповідному одномандатному виборчому окрузі; 2) про проведення повторного голосування; 3) про визнання виборів у відповідному одномандатному виборчому окрузі такими, що не відбулися, а результатом виборів селищного голови - одного з визначених частиною четвертою вказаної статті рішень: про визнання селищного голови обраним; про проведення повторного голосування; про визнання виборів відповідного селищного голови такими, що не відбулися.

У свою чергу обставини, за наявності яких у виборчої комісії виникають підстави для прийняття того чи іншого рішення, визначено Законом.

Зокрема, згідно з частиною другою статті 48, частиною одинадцятою статті 85 Закону в разі, якщо у відповідному виборчому окрузі після закінчення строку реєстрації кандидатів не залишилося жодного кандидата, вибори в такому виборчому окрузі визнаються такими, що не відбулися. У випадку визнання виборів у виборчому окрузі такими, що не відбулися, територіальною виборчою комісією в установленому Законом порядку призначаються повторні місцеві вибори (частина четверта статті 14, частина друга статті 15, стаття 91 Закону).

Постановами Черкаської селищної виборчої комісії від 27 грудня 2018 року № 3 та № 4 визнано перші вибори депутатів Черкаської селищної ради в одномандатних виборчих округах № 1 - 26 та Черкаського селищного голови 23 грудня 2018 року такими, що не відбулися.

Черкаською селищною виборчою комісією 4 січня 2019 року прийнято постанови № 5 та № 6, якими призначено повторні вибори депутатів Черкаської селищної ради в одномандатних виборчих округах № 1 - 26 та Черкаського селищного голови на 3 березня 2019 року, а також із 12 січня 2019 року оголошено початок виборчого процесу таких виборів.

10 січня 2019 року до Центральної виборчої комісії надійшов лист Черкаської селищної ради від 9 січня 2019 року щодо "джерел фінансування підготовки та проведення повторних виборів депутатів Черкаської селищної ради в одномандатних виборчих округах № 1 - 26 та Черкаського селищного голови Новомосковського району Дніпропетровської області, призначених на 3 березня 2019 року".

За змістом частини першої статті 68 Закону витрати на підготовку і проведення повторних виборів депутатів, сільських, селищних, міських голів проводяться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів та коштів власних виборчих фондів кандидатів у депутати в одномандатних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Пунктом 14 Порядку фінансування виборчих комісій під час підготовки і проведення місцевих виборів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2015 року № 700, визначено, що витрати на підготовку і проведення, зокрема, повторних виборів депутатів селищної ради, селищних голів здійснюються територіальними виборчими комісіями за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

Враховуючи положення пункту 15 зазначеного Порядку, в разі призначення повторних виборів депутатів селищної ради, селищних голів селищна виборча комісія подає відповідній місцевій раді пропозиції щодо виділення коштів на підготовку і проведення таких виборів. У межах виділеного місцевою радою обсягу видатків територіальна виборча комісія складає, затверджує та узгоджує з селищним головою єдиний кошторис, кошторис, план асигнувань загального фонду місцевого бюджету для підготовки і проведення відповідних виборів з урахуванням видатків дільничних виборчих комісій.

Таким чином, за змістом наведених положень Порядку та Закону фінансування повторних місцевих виборів депутатів селищної ради та селищного голови у разі визнання перших місцевих виборів у відповідній селищній об’єднаній територіальній громаді такими, що не відбулися, здійснюється з місцевого бюджету цієї селищної ради об’єднаної територіальної громади.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" об’єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою (частина друга статті 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад").

Однак Черкаську селищну раду об’єднаної територіальної громади на сьогодні не обрано, а отже, бюджету відповідної місцевої ради не існує.

Окремо Комісія зазначає, що за змістом пункту 3 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України місцеві бюджети є самостійними.

Згідно з пунктом 23 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному вказаним Кодексом.

Також відповідно до статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, установлених кошторисами.

Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов’язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених зазначеним Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов’язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Зобов’язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених вказаним Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов’язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої статті 48 Бюджетного кодексу України) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов’язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов’язань не здійснюються.

Вимоги фізичних і юридичних осіб щодо відшкодування збитків та/або шкоди за зобов’язаннями, взятими розпорядниками бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), стягуються з осіб, винних у взятті таких зобов’язань, у судовому порядку.

Зважаючи на викладене вище, на сьогодні постає питання щодо суб’єкта та порядку фінансування підготовки і проведення повторних місцевих виборів у Черкаській селищній об’єднаній територіальній громаді.

Крім того Комісія зазначає, що згідно з частинами першою, другою статті 17 Закону Центральна виборча комісія відповідно до статті 16 та частин другої - восьмої, одинадцятої статті 17 Закону на підставі відомостей Державного реєстру виборців визначає кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що мають бути утворені відповідними територіальними виборчими комісіями на територіях адміністративно-територіальних одиниць для організації виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, виборів депутатів усіх місцевих рад після призначення чергових, перших місцевих виборів, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, але не пізніш як за 50 днів до дня чергових, перших місцевих виборів, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, невідкладно розміщує ці відомості на своєму офіційному веб-сайті та забезпечує їх доведення до відома відповідних територіальних виборчих комісій.

Для проведення виборів депутатів сільської, селищної ради відповідна сільська, селищна виборча комісія не пізніш як за 38 днів до дня чергових або перших місцевих виборів утворює одномандатні виборчі округи з приблизно рівною кількістю виборців у кожному в кількості, що дорівнює загальному складу відповідної місцевої ради, визначеному відповідно до частини третьої статті 16 та частини першої статті 17 Закону.

Так, Центральною виборчою комісією 19 жовтня 2018 року прийнято постанову № 165 "Про кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що утворюються сільськими, селищними, міськими виборчими комісіями для організації виборів депутатів місцевих рад під час проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року" (зі змінами).

Однак під час організації підготовки та проведення перших виборів у Черкаській селищній об’єднаній територіальній громаді 23 грудня 2018 року, враховуючи, зокрема, сформування Черкаської селищної виборчої комісії за 9 днів до дня виборів, цією виборчою комісією одномандатні виборчі округи в порядку та строки, визначені Законом, не було утворено.

Згідно з частиною другою статті 91 Закону повторні місцеві вибори проводяться по тих самих виборчих округах, виборчих дільницях у порядку та строки, визначені цим Законом.

За таких обставин потребує роз’яснення питання щодо можливості утворення Черкаською селищною виборчою комісією одномандатних виборчих округів для проведення повторних місцевих виборів у Черкаській селищній об’єднаній територіальній громаді 3 березня 2019 року, які мали бути утворені під час перших місцевих виборів.

Аналогічні проблемні питання можуть виникнути також під час підготовки та проведення місцевих виборів у інших об’єднаних територіальних громадах.

Зауважуємо, що Центральна виборча комісія є правозастосовним органом, який згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та іншими законами України.

Комітети Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України (частина третя статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

Крім того, при здійсненні законопроектної функції комітети Верховної Ради України мають право розробляти з власної ініціативи проекти законів та інших актів Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, а також зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України (статті 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

Також відповідно до частини сьомої статті 69 Закону фінансування виборчих комісій здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2015 року № 700 затверджено Порядок фінансування виборчих комісій під час підготовки і проведення місцевих виборів. Однак цей Порядок не встановлює процедури фінансування повторних місцевих виборів у об’єднаній територіальній громаді в разі їх призначення територіальною виборчою комісією у зв’язку з визнанням перших місцевих виборів такими, що не відбулися.

З огляду на зазначене Комісія вважає за необхідне звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя та Кабінету Міністрів України щодо вказаних вище питань.

Враховуючи викладене, відповідно до частини другої статті 5, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 38, статей 69, 75, пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, статей 7, 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", статей 11, 12, 14, 17, 68, 69, 85, 91 Закону України "Про місцеві вибори", статей 15, 16, частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", керуючись статтями 1 - 3, 11 - 13, 16, 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя стосовно надання роз’яснення щодо:

суб’єкта фінансування підготовки та проведення повторних місцевих виборів у об’єднаній територіальній громаді у разі їх призначення територіальною виборчою комісією у зв’язку з визнанням перших місцевих виборів такими, що не відбулися;

можливості утворення територіальними виборчими комісіями одномандатних, територіальних виборчих округів для організації виборів депутатів місцевих рад під час проведення повторних місцевих виборів у об’єднаній територіальній громаді у разі їх призначення територіальною виборчою комісією у зв’язку з визнанням перших місцевих виборів такими, що не відбулися.

2. Звернутися до Кабінету Міністрів України щодо визначення порядку фінансування підготовки та проведення повторних місцевих виборів у об’єднаній територіальній громаді в разі їх призначення територіальною виборчою комісією у зв’язку з визнанням перших місцевих виборів такими, що не відбулися.

3. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя та Кабінету Міністрів України, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова
Центральної виборчої комісії


Т.СЛІПАЧУК



вгору