Документ v002p710-09, чинний, поточна редакція — Прийняття від 15.01.2009

                                                          
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням
53 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України (конституційності)
Указу Президента України "Про деякі питання керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави"

м. Київ Справа N 1-2/2009
15 січня 2009 року
N 2-рп/2009

Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, Бауліна Юрія Васильовича, Бринцева Василя Дмитровича, Вдовіченка Сергія Леонідовича, Дідківського Анатолія Олександровича, Домбровського Івана Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Мачужак Ярослави Василівни - доповідача, Нікітіна Юрія Івановича, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Стецюка Петра Богдановича, Ткачука Павла Миколайовича, Шишкіна Віктора Івановича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Пилипенка Володимира Пилиповича - народного депутата
України; Представника Президента України у Конституційному Суді
України Ставнійчук Марини Іванівни; Постійного представника
Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка
Василя Івановича; представників Міністерства закордонних справ
України Купчишина Олександра Михайловича та Кушніра Ігоря
Петровича
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу
Президента України "Про деякі питання керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року
N 513 ( 513/2008 ) (Офіційний вісник Президента України, 2008 р.,
N 22, ст. 696).
Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало
конституційне подання 53 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність
спору щодо конституційності Указу Президента України "Про деякі
питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від
4 червня 2008 року N 513 ( 513/2008 ).
Заслухавши суддю-доповідача Мачужак Я.В., пояснення
Пилипенка В.П., Ставнійчук М.І., Німченка В.І., Купчишина О.М. та
дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 53 народних
депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції
України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу Президента України
"Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю
держави" від 4 червня 2008 року N 513 ( 513/2008 ) (далі - Указ),
яким передбачено: кандидатури на посади першого заступника,
заступника Міністра закордонних справ України, керівника
структурного підрозділу Міністерства закордонних справ України,
генерального консула, радника-посланника, радника дипломатичного
представництва України в іноземній державі, при міжнародній
організації, ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної
академії України при Міністерстві закордонних справ України
попередньо погоджуються в установленому порядку з Президентом
України; матеріали щодо погодження кандидатур на посади першого
заступника, заступника Міністра закордонних справ України
подаються Президентові України Міністром закордонних справ України
до внесення Кабінетові Міністрів України подань про призначення
відповідних осіб на зазначені посади (статті 1, 2) ( 513/2008 ).
На думку суб'єкта права на конституційне подання, Президент
України вийшов за межі своїх повноважень, оскільки Конституцією
України ( 254к/96-ВР ) визначено вичерпний перелік посад, обрання
або призначення на які передбачає різний порядок участі Президента
України, тому глава держави не наділений повноваженням
попереднього погодження кандидатур на посади, про які йдеться в
Указі ( 513/2008 ).
У конституційному поданні зазначається, що, видавши Указ
( 513/2008 ), Президент України перевищив свої конституційні
повноваження і втрутився у передбачені статтею 116 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) повноваження Кабінету Міністрів України, що
суперечить принципу поділу державної влади на законодавчу,
виконавчу і судову.
Встановлення Указом ( 513/2008 ) як підзаконним актом нового
правового регулювання порядку призначення кандидатур на вказані
посади, на думку авторів клопотання, не узгоджується з положеннями
пункту 12 частини першої статті 92, частини другої статті 120
Конституції України ( 254к/96-ВР ) стосовно визначення виключно
законами України організації і порядку діяльності органів
виконавчої влади.
Як стверджують народні депутати України, глава держави
виданням Указу ( 513/2008 ) наділив себе повноваженнями вищого
органу в системі органів виконавчої влади, що не відповідає
вимогам статей 5, 6, 8, 19, 92, 106, 113, 116, 120 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), статей 22, 46 Закону України "Про Кабінет
Міністрів України" ( 279-17 ).
2. Свої позиції щодо порушених у конституційному поданні
питань висловили Президент України, Прем'єр-міністр України,
Міністерство закордонних справ України, науковці Інституту держави
і права ім. В.М. Корецького НАН України, Національної юридичної
академії України імені Ярослава Мудрого, Дипломатичної академії
України при Міністерстві закордонних справ України, Львівського
національного університету імені Івана Франка, Національного
університету "Києво-Могилянська академія", Одеської національної
юридичної академії, Київського національного університету імені
Тараса Шевченка, Національного інституту стратегічних досліджень.
3. Конституційний Суд України, вирішуючи поставлені у
конституційному поданні питання, виходить з такого.
3.1. Відповідно до статті 18 Конституції України
( 254к/96-ВР ) зовнішньополітична діяльність України спрямована на
забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом
підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами
міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і
нормами міжнародного права.
Зовнішня політика є важливим напрямом діяльності держави, а
її ефективність потребує стабільності зовнішньополітичного курсу,
координації та узгодженості дій органів державної влади.
Верховна Рада України виключно законами визначає засади
зовнішньої політики держави і зовнішніх зносин, заслуховує щорічні
та позачергові послання Президента України про внутрішнє і
зовнішнє становище України, надає законом згоду на обов'язковість
міжнародних договорів України та здійснює їх денонсацію (пункти 5,
8, 32 частини першої статті 85, пункт 9 частини першої статті 92
Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Президент України за визначеним у Конституції України
( 254к/96-ВР ) статусом є главою держави і виступає від її імені,
є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і
свобод людини і громадянина (стаття 102) ( 254к/96-ВР ). Згідно зі
статтею 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) у сфері зовнішньої
політики Президент України забезпечує державну незалежність,
національну безпеку і правонаступництво держави, представляє
державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає
міжнародні договори України, приймає рішення про визнання
іноземних держав, призначає та звільняє глав дипломатичних
представництв України в інших державах і при міжнародних
організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних
представників іноземних держав, вносить до Верховної Ради України
подання про призначення Міністра закордонних справ України,
присвоює вищі дипломатичні ранги (пункти 1, 3, 4, 5, 10, 24
частини першої) ( 254к/96-ВР ).
Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення зовнішньої
політики держави, спрямовує і координує роботу міністерств, інших
органів виконавчої влади (пункти 1, 9 статті 116 Конституції
України) ( 254к/96-ВР ).
Таким чином, Верховна Рада України, Президент України та
Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження
у сфері зовнішньополітичної діяльності, але лише Президент України
як глава держави наділений повноваженням здійснювати керівництво
цією діяльністю. Положення Конституції України ( 254к/96-ВР ), у
яких встановлено зазначені повноваження Президента України та
інших суб'єктів зовнішньополітичної діяльності держави, є нормами
прямої дії (частина третя статті 8) ( 254к/96-ВР ). Це означає, що
глава держави не тільки здійснює загальне спрямування
зовнішньополітичного курсу держави згідно з визначеними Верховною
Радою України засадами зовнішньої політики України, але й
застосовує відповідні засоби впливу на діяльність суб'єктів
зовнішньополітичної діяльності з метою забезпечення національних
інтересів і безпеки України.
Реалізація визначених Верховною Радою України основних засад
зовнішньої політики держави, яка провадиться під керівництвом
Президента України і забезпечується Кабінетом Міністрів України та
Міністерством закордонних справ України, вимагає координації
діяльності цих органів виконавчої влади главою держави, в тому
числі і в питаннях кадрового забезпечення у цій сфері. Здійснюючи
керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, Президент
України впливає на діяльність Кабінету Міністрів України та
Міністерства закордонних справ України через відповідні укази,
розпорядження.
3.2. Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України
( 254к/96-ВР ) Президент України на основі та на виконання
Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України видає укази і
розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території
України.
Указ ( 513/2008 ), яким передбачено попереднє погодження
кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України та
Дипломатичній академії України при цьому міністерстві,
спрямований, як зазначено в його преамбулі, на виконання пункту 3
частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), в
якому, зокрема, визначено повноваження Президента України
здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави.
Реалізація цього конституційного повноваження обумовлює участь
глави держави у доборі кадрів, у тому числі через попереднє
погодження кандидатур на відповідні посади в Міністерстві
закордонних справ України та Дипломатичній академії України при
цьому міністерстві, яка забезпечує підготовку, перепідготовку та
підвищення кваліфікації дипломатичних і консульських кадрів.
Отже, встановлений в Указі ( 513/2008 ) порядок попереднього
погодження кандидатур на зазначені в цьому акті глави держави
посади слід розглядати як один із засобів реалізації Президентом
України конституційного повноваження щодо здійснення керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави.
3.3. У Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема в пункті
25 частини першої статті 85, пункті 11 частини першої статті 106,
передбачено надання Верховною Радою України згоди на призначення
Президентом України кандидатур на окремі посади, а в частині
третій статті 136 - погодження з Президентом України кандидатури
на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Отже,
при вирішенні питань державного управління це погодження має на
меті координацію дій органів державної влади, є формою реалізації
їхніх повноважень.
Указ ( 513/2008 ), як випливає з його змісту, спрямований на
вдосконалення реалізації зовнішньої політики держави, поліпшення
координації в цій сфері, зокрема у питаннях професійної підготовки
і добору кадрів на посади в Міністерстві закордонних справ
України, які забезпечують та безпосередньо здійснюють зовнішню
політику.
Застосоване в Указі ( 513/2008 ) словосполучення "попереднє
погодження" означає те, що процедура погодження кандидатур на
посади в Міністерстві закордонних справ України відбувається на
стадії добору кадрів, до моменту прийняття уповноваженою посадовою
особою або органом рішення про призначення цих осіб на посади, і
одночасно вказує, з ким мають бути узгоджені ці питання. Таке
погодження з Президентом України здійснюється Міністром
закордонних справ України, який або вносить Кабінету Міністрів
України подання про призначення відповідних кандидатур, або сам їх
призначає.
Отже, попереднє погодження кандидатур на посади в
Міністерстві закордонних справ України, передбачене в Указі
( 513/2008 ), є процедурою узгодження дій Міністра закордонних
справ України з Президентом України щодо призначення цих посадових
осіб. Вона не підміняє рішення про призначення цих осіб на посади
як вольового акта посадових осіб або органів, до чиєї компетенції
віднесене прийняття таких рішень, і не може розглядатися як
обов'язкова складова цього рішення.
Тому попереднє погодження з Президентом України кандидатур на
вказані посади не перешкоджає Кабінету Міністрів України
реалізовувати свої повноваження щодо забезпечення здійснення
зовнішньої політики держави, спрямування і координації роботи
міністерств, визначені в пунктах 1, 9 статті 116 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), та щодо призначення на посади перших
заступників і заступників міністрів - за поданням міністрів,
передбачене статтею 22 Закону України "Про Кабінет Міністрів
України" ( 279-17 ). Видавши Указ ( 513/2008 ), Президент України
не втрутився у компетенцію вищого органу виконавчої влади.
Встановлене в Указі ( 513/2008 ) попереднє погодження
кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України
стосується вирішення Президентом України окремого аспекту
зовнішньополітичної діяльності і не стосується загальних питань
організації і порядку діяльності цього міністерства. Тому у
Конституційного Суду України немає підстав пов'язувати положення
Указу ( 513/2008 ), як зазначається у конституційному поданні, з
організацією і діяльністю органів виконавчої влади, зокрема
Кабінету Міністрів України, врегулюванням основ державної чи
дипломатичної служби, визначенням основних засад зовнішньої
політики, що належить до сфери законодавчого регулювання.
Таким чином, Указ ( 513/2008 ) не суперечить вимогам статей
5, 6, 8, 19, 92, 106, 113, 116, 120 Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 67,
69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати таким, що відповідає Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є конституційним), Указ Президента України "Про
деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави"
від 4 червня 2008 року N 513 ( 513/2008 ).
2.Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Кампа В.М.
стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за
конституційним поданням 53 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) Указу Президента України "Про деякі
питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави"
( 513/2008 )

1. Рішенням від 15 січня 2009 року N 2-рп/2009 (далі -
Рішення) Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є конституційним), Указ
Президента України "Про деякі питання керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року
N 513 ( 513/2008 ) (далі - Указ).
Погоджуючись в цілому з позицією Конституційного Суду
України, вважаю за необхідне відповідно до статті 64 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) висловити
окрему думку з таких підстав.
2. У статті 1 Указу ( 513/2008 ) зазначено, що кандидатури на
посади першого заступника, заступника Міністра закордонних справ
України, керівника структурного підрозділу Міністерства
закордонних справ України, генерального консула,
радника-посланника, радника дипломатичного представництва України
в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого
проректора, проректора Дипломатичної академії України при
Міністерстві закордонних справ України попередньо погоджуються в
установленому порядку з Президентом України. Проте в Указі
( 513/2008 ) не зазначено, хто саме, тобто яка посадова особа або
орган державної влади має погоджувати кандидатури на призначення
на зазначені посади, крім посад першого заступника та заступника
Міністра закордонних справ України, матеріали щодо погодження
кандидатур на які подаються Президентові України Міністром
закордонних справ України відповідно до статті 2 Указу
( 513/2008 ).
3. Указ ( 513/2008 ) - це нормативно-правовий акт, стаття 2
( 513/2008 ) якого є типовою правовою нормою, що адресована
конкретно визначеному суб'єкту - Міністру закордонних справ
України, тоді як стаття 1 ( 513/2008 ) фактично має декларативний
характер, тому передбачає створення механізму її реалізації.
Однак потреба в цьому механізмі відпадає, оскільки у Рішенні
Конституційний Суд України визначив, що саме Міністр закордонних
справ України зобов'язаний погоджувати кандидатури на заміщення
певних посад в Міністерстві закордонних справ України та в
Дипломатичній академії України при цьому міністерстві. Фактично
Конституційний Суд України створив нову норму права, чим втрутився
у сферу повноважень Президента України.
Перевіряючи конституційність статті 1 Указу ( 513/2008 ),
Конституційний Суд України необґрунтовано припустився розширеного
тлумачення своїх повноважень. Це має наслідком перетворення
Конституційного Суду України в праворегулюючий орган, що
суперечить його статусу єдиного органу конституційної юрисдикції.
4. Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) та Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
Конституційний Суд України здійснює перевірку конституційності
нормативних актів (окремих їх положень), у тому числі й указів
Президента України. Положення правових актів повинні мати правовий
характер і містити правові, а не декларативні, моральні чи інші
неправові норми.
Положення статті 1 Указу ( 513/2008 ) щодо погодження
кандидатур на посади керівника структурного підрозділу
Міністерства закордонних справ України, генерального консула,
радника-посланника, радника дипломатичного представництва України
в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого
проректора, проректора Дипломатичної академії України при
Міністерстві закордонних справ України не містить вказівки на
суб'єкта виконання, тобто є декларативним, а не нормативним
положенням. Фактично без уточнюючих норм воно не може бути
реалізовано.
Правова позиція Конституційного Суду України була б більш
правильною, якби він припинив конституційне провадження у справі
щодо перевірки на конституційність статті 1 Указу ( 513/2008 ) на
підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) - непідвідомчість Конституційному Суду
України питань, порушених у конституційному поданні, оскільки ця
стаття Указу ( 513/2008 ) не містить правової норми, тобто є лише
декларативним положенням. Надалі Конституційний Суд України
фактично змушений буде (правова позиція у Рішенні зобов'язує його
до цього) перевіряти конституційність будь-яких декларативних
актів та їх положень (меморандумів, декларацій, заяв тощо) органів
влади, якщо ці органи є підконтрольними Конституційному Суду
України.

Суддя Конституційного Суду України В.КАМПО
20.01.2009 р.

ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Домбровського І.П.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
53 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності)
Указу Президента України "Про деякі питання керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави" ( 513/2008 )

Конституційний Суд України (далі - Суд) 15 січня 2009 року
прийняв Рішення N 2-рп/2009 за конституційним поданням 53 народних
депутатів України щодо відповідності Конституції України
( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу Президента України "Про
деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави"
( 513/2008 ) (далі - Рішення).
На мій погляд, при ухваленні Рішення Суд не визначився з
методологією, у зв'язку з чим була порушена логіка дослідження
обставин та матеріалів справи, а це, в свою чергу, призвело до
помилкового висновку.
Зазначене твердження ґрунтується на такому.
1. Статтею 1 Указу Президента України "Про деякі питання
керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня
2008 року N 513 ( 513/2008 ) (далі - Указ) визначено, що
попередньо погоджуються в установленому порядку з Президентом
України кандидатури на посади:
- першого заступника та заступника Міністра закордонних справ
України;
- керівника (читай керівників) структурного підрозділу
Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України);
- генерального консула, радника-посланника, радника
дипломатичного представництва України в іноземній державі, при
міжнародній організації;
- ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної
академії України при МЗС України.
Очевидно, що до вказаного переліку посад включені посади,
порядок призначення на які в Конституції України ( 254к/96-ВР ) не
визначений.
Статтею 2 Указу ( 513/2008 ) встановлено, що матеріали щодо
погодження кандидатур на посади першого заступника, заступника
Міністра закордонних справ України подаються Президентові України
Міністром закордонних справ України до внесення Кабінетові
Міністрів України подань про призначення відповідних осіб на
зазначені посади.
Оскільки названі в статті 1 Указу ( 513/2008 ) посади
різняться між собою за суб'єктами призначення на них, характером
чи особливостями діяльності (повноважень), то Суду необхідно було
здійснити їх поділ на окремі групи (категорії) і залежно від
зазначених обставин досліджувати цю норму Указу ( 513/2008 ) на
відповідність Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Однак цього зроблено не було, і Суд дійшов висновку щодо
конституційності положення Указу ( 513/2008 ) про необхідність
попереднього погодження з Президентом України кандидатур на всі
посади, вказані в статті 1 Указу ( 513/2008 ).
Цей висновок Суд обґрунтував тим, що відповідно до пункту 3
частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), в
якому визначено повноваження Президента України здійснювати
керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, глава держави
має право брати участь "у доборі кадрів, у тому числі через
попереднє погодження кандидатур на відповідні посади в
Міністерстві закордонних справ України та Дипломатичній академії
України при цьому міністерстві" (підпункт 3.2 пункту 3
мотивувальної частини Рішення).
Однак проаналізуємо (як це повинен був зробити Суд) чинні
правові підстави та процедуру призначення щодо кожної з визначених
чотирьох категорій посад.
1) Перший заступник та заступник Міністра закордонних справ
України.
Порядок призначення на посади заступників міністрів визначено
в Законі України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ),
відповідно до якого Кабінет Міністрів України призначає на посаду
та звільняє з посади перших заступників та заступників міністрів
за поданням міністрів (пункт 3 частини дев'ятої статті 22)
( 279-17 ); міністр вносить на розгляд Кабінету Міністрів України
подання про призначення на посаду першого заступника та
заступників міністра (абзац третій пункту 3 частини першої
статті 46) ( 279-17 ). Погодження з Президентом України кандидатур
на ці посади не передбачене.
У теорії конституційного права термін "погодження" ("згода")
розглядається як передбачене нормами конституційного права
обов'язкове попереднє позитивне рішення одного органу стосовно
проекту акта або кандидатури на посаду іншого органу, без якого
останнім не може бути прийняте остаточне рішення(1). Погодження -
це результат узгодження позицій декількох суб'єктів. Погодження є
необхідним елементом процесу появи на посаді конкретної особи,
елементом процесу призначення та керівництва.
Фактично статтями 1, 2 Указу ( 513/2008 ) вноситься до
порядку призначення вказаних посадових осіб суттєва додаткова
умова, тобто коригується (доповнюється) те, що встановлено
законом. Проте за Конституцією України ( 254к/96-ВР ) органи
державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами
України (частина друга статті 19) ( 254к/96-ВР ); Президент
України видає укази і розпорядження на основі та на виконання
Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України (частина третя
статті 106) ( 254к/96-ВР ); організація, повноваження і порядок
діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та
місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією
( 254к/96-ВР ) і законами України (частина друга статті 120)
( 254к/96-ВР ).
Таким чином, є підстави для висновку про те, що, змінивши
(доповнивши) підзаконним актом визначений законом порядок
призначення на посаду першого заступника, заступника Міністра
закордонних справ України, Президент України порушив вимоги
частини другої статті 19, частини третьої статті 106, частини
другої статті 120 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
2) Керівник структурного підрозділу МЗС України.
Призначення на посаду керівника структурного підрозділу МЗС
України здійснюється відповідно до чинного законодавства (частина
шоста статті 13 Закону України "Про дипломатичну службу")
( 2728-14 ). Згідно з підпунктом 13 пункту 10 Положення про МЗС
України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від
12 липня 2006 року N 960 ( 960-2006-п ), Міністр закордонних справ
України згідно із законодавством призначає на посаду та звільняє з
посади працівників МЗС України, закордонних дипломатичних установ
України, представництв МЗС України на території України,
керівників інших організацій та установ, що належать до сфери
управління МЗС України.
У Рішенні Суд не розмежував структурні підрозділи МЗС України
на ті, які мають пряме відношення до зовнішньополітичної
діяльності держави, та на ті, які лише опосередковано забезпечують
діяльність перших (наприклад, управління державного архіву,
управління режиму та захисту інформації, вищі курси іноземних мов
тощо)(2). Очевидно, що погодження з Президентом України кандидатур
на посади керівників другої групи структурних підрозділів є
елементом управління та прямим втручанням глави держави в поточну
діяльність органу виконавчої влади.
_______________
(1) Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь.
Отв. ред. - доктор юрид. наук, професор С.А. Авакьян. - М.:
2000. - С. 549.
(2) Дані про структурні підрозділи взято із офіційного сайту
МЗС України.
3) Генеральний консул, радник-посланник, радник
дипломатичного представництва України в іноземній державі, при
міжнародній організації.
Згідно зі статтею 6 Закону України "Про дипломатичну службу"
( 2728-14 ) консульські установи України за кордоном належать до
системи органів дипломатичної служби, статус, завдання та функції
консульської установи України за кордоном визначаються цим Законом
( 2728-14 ) та Консульським статутом ( 127/94 ), який
затверджується Президентом України. Відповідно до абзацу першого
статті 4, статті 11 Консульського статуту України ( 127/94 )
керівництво консульськими установами здійснюється МЗС України,
консул при призначенні на посаду одержує від МЗС України письмове
повноваження (консульський патент) і розпочинає виконання своїх
обов'язків після одержання дозволу держави перебування
(екзекватури).
Як передбачено частиною шостою статті 6 Закону України "Про
дипломатичну службу" ( 2728-14 ), статус, завдання та функції
дипломатичного представництва України за кордоном, постійного
представництва України при міжнародній організації визначаються
цим Законом ( 2728-14 ), а також Положенням про дипломатичне
представництво України в іншій державі, Положенням про постійне
представництво України при міжнародній організації, які
затверджуються Президентом України. Згідно з абзацом п'ятим пункту
4 Положення про дипломатичне представництво України за кордоном,
затвердженого Розпорядженням Президента України від 22 жовтня
1992 року N 166 ( 166/92-рп ), повірений у справах України та інші
члени дипломатичного персоналу призначаються наказом Міністра
закордонних справ України.
4) Ректор, перший проректор, проректор Дипломатичної академії
при МЗС України.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону України "Про
дипломатичну службу" ( 2728-14 ) при МЗС України діє Дипломатична
академія (далі - Академія), статус якої визначається чинним
законодавством України. Статут Академії ( 779-96-п )
затверджується Кабінетом Міністрів України.
Безпосереднє керівництво Академією здійснює ректор, якого в
установленому порядку призначає на посаду і звільняє з посади
Міністр закордонних справ України; проректорів Академії призначає
на посаду і звільняє з посади ректор Академії за погодженням з МЗС
України (абзац перший пункту 9, абзац другий пункту 13 названого
Статуту) ( 779-96-п ).
Таке регулювання кореспондується із загальним порядком
призначення керівника навчального закладу, визначеним частиною
третьою статті 20 Закону України "Про освіту" ( 1060-12 ), а саме:
"Керівники навчальних закладів освіти, що є загальнодержавною
власністю і підпорядковані іншим міністерствам і відомствам
України, обираються за конкурсом і призначаються на посаду (за
попереднім погодженням з Міністерством освіти України)
відповідними міністерствами і відомствами України шляхом укладання
з ними контракту".
Таким чином, стаття 1 Указу ( 513/2008 ) в частині погодження
з Президентом України кандидатур на посади керівника структурного
підрозділу МЗС України, генерального консула, радника-посланника,
радника дипломатичного представництва України в іноземній державі,
при міжнародній організації, ректора, першого проректора,
проректора Академії не узгоджується з наведеними положеннями
нормативно-правових актів щодо порядку призначення на вказані
посади. Керівник структурного підрозділу МЗС України, генеральний
консул, радник-посланник, радник дипломатичного представництва
України в іноземній державі, при міжнародній організації
призначаються на посади Міністром закордонних справ України.
Порядок призначення на ці посади не передбачає погодження з главою
держави.
2. Мотивувальна частина Рішення базується на взаємовиключних
основних тезах, які призвели до прийняття помилкового Рішення.
Так, Суд, посилаючись на положення Конституції України
( 254к/96-ВР ), наголошує, що Президент України видає укази і
розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території
України (абзац перший підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини
Рішення), через які впливає на діяльність Кабінету Міністрів
України та МЗС України (абзац сьомий підпункту 3.1 пункту 3
мотивувальної частини Рішення). У той же час Суд робить висновок,
всупереч зазначеному, що передбачена в Указі ( 513/2008 )
процедура попереднього узгодження кандидатур "не підміняє рішення
про призначення цих осіб на посади ... і не може розглядатися як
обов'язкова складова цього рішення" (абзац четвертий підпункту 3.3
пункту 3 мотивувальної частини Рішення).
Однак, з цим висновком погодитися неможливо виходячи з
такого.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України
( 254к/96-ВР ) Президент України на основі та на виконання
Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України видає укази і
розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території
України. Це означає, по перше, що укази не повинні суперечити
Конституції ( 254к/96-ВР ) та законам України, а по-друге, вони є
обов'язковими до виконання, зокрема Кабінетом Міністрів України і
МЗС України.
Однак теза в Рішенні про те, що процедура узгодження дій
Президента України і МЗС України щодо призначення осіб на посади
не може розглядатися як обов'язкова складова рішення Кабінету
Міністрів України чи МЗС України про призначення особи на певну
посаду може бути розтлумачена як така, що надає необов'язковий
(тобто консультативний, рекомендаційний) характер рішенню
Президента України з цього питання.
У практичній площині це означає створення передумов для
виникнення конфліктної ситуації між Президентом України, Кабінетом
Міністрів України та МЗС України.
Якщо такий висновок Суду свідчить про необов'язковий
(консультативний, рекомендаційний) характер Указу ( 513/2008 ), то
він суперечить змісту частини третьої статті 106 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) про обов'язковість указів Президента
України.
З іншої сторони, керуючись принципом обов'язковості Указу
( 513/2008 ), Кабінет Міністрів України зобов'язаний на виконання
вимог Указу ( 513/2008 ) призначати на посаду першого заступника
та заступників Міністра закордонних справ України тільки особу,
кандидатура якої погоджена з Президентом України. А це означає
обмеження встановлених законом повноважень Уряду України з цього
питання.
За такою ж логікою через видання Указу ( 513/2008 ) відбулося
нелегітимне обмеження повноважень Міністра закордонних справ
України.
3. Обґрунтовуючи Рішення, Суд у підпункті 3.1 пункту 3
мотивувальної частини посилається на положення статті 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ), відповідно до якого Президент
України здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю
держави.
З'ясування змісту та обсягу (меж) повноважень Президента
України щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю
держави ускладнюється нормативною невизначеністю поняття
"керівництво", яке в тексті Конституції України ( 254к/96-ВР )
застосовується неодноразово. Цим викликана необхідність їх
конкретизації на рівні законів та інших нормативно-правових актів.
Однак останні не можуть містити того, чого Конституція України
( 254к/96-ВР ) не передбачає зовсім. До цього висновку спонукає
правова позиція Конституційного Суду України, за якою повноваження
Президента України вичерпно визначені Конституцією України
( 254к/96-ВР ), що унеможливлює прийняття законів, які
встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки) (абзац
тринадцятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного
Суду України від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003) ( v007p710-03 ).
У формально-текстуальному плані поняття "керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави" означає спрямування цієї
діяльності та вплив на неї, які Президент України може здійснювати
не виходячи за межі свого конституційного статусу і конкретно
визначених Конституцією України ( 254к/96-ВР ) повноважень,
передбачених, зокрема, пунктами 3, 4, 5, 10, 24 частини першої
статті 106 ( 254к/96-ВР ), оскільки вони безпосередньо пов'язані
зі сферою зовнішньої політики. Крім того, керівництво передбачає
можливість впливати на відповідну сферу суспільних відносин шляхом
їх унормування легітимним шляхом.
Згідно з Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Законом України
"Про дипломатичну службу" ( 2728-14 ) Президент України впливає на
здійснення зовнішньополітичної діяльності (керує нею) через
призначення відповідних осіб на дипломатичні посади (звільнення з
них) або через участь у процедурі їх призначення (наприклад, через
внесення відповідного подання перед компетентним суб'єктом).
Разом з тим "керівництво зовнішньополітичною діяльністю
держави" не передбачає права Президента України керувати
конкретним державним органом або установою, приймати поточні
оперативні рішення в цій сфері (крім тих, прийняття яких
закріплене за главою держави у Конституції України)
( 254к/96-ВР ).
Отже, поняття "керівництво зовнішньополітичною діяльністю
держави" в контексті пункту 3 частини першої статті 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ) можна розуміти як спрямування
зовнішньополітичної діяльності держави і вплив на її здійснення з
боку Президента України в межах і формах, визначених
конституційними нормами та заснованими на них нормами інших
правових актів.
4. За змістом Закону України "Про Кабінет Міністрів України"
( 279-17 ), який згідно з преамбулою "визначає організацію,
повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України",
процедура призначення окремих посадових осіб органів виконавчої
влади охоплюється поняттям "організація і діяльність органів
виконавчої влади". Питання призначення на посаду та звільнення з
посади перших заступників і заступників міністрів врегульовані в
пункті 3 частини дев'ятої статті 22 ( 279-17 ), у якій визначені
повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з
міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади,
та в абзаці третьому пункту 3 частини першої статті 46 розділу IX
"Організація діяльності Кабінету Міністрів України" вказаного
Закону ( 279-17 ).
Передбачена статтями 1, 2 Указу ( 513/2008 ) процедура
погодження з Президентом України кандидатур на посади першого
заступника, заступника Міністра закордонних справ України, за
змістом пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ), охоплюється поняттями "організація і діяльність
органів виконавчої влади", "основи державної служби", а тому має
визначатися виключно законами України.
Таким чином, висновок Суду щодо відповідності Конституції
України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу ( 513/2008 ), на
мою думку, є помилковим.

Суддя Конституційного Суду України І.ДОМБРОВСЬКИЙ



вгору