Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами
Распоряжение Кабинета Министров Украины; Стратегия, План, Мероприятия, Перечень от 01.08.2013774-р
Документ 774-2013-р, утратил силу, текущая редакция — Утрата силы от 08.02.2017, основание - 142-2017-р


З метою оптимізації і збалансування капітальних інвестицій за рахунок коштів державного бюджету (з урахуванням ефективності і результативності проектів) фінансування з державного або місцевого бюджету здійснюється для реалізації інвестиційних проектів, спрямованих на розвиток об’єктів державної або комунальної власності, на безповоротній основі, а на розвиток інших об’єктів підприємницької діяльності - на поворотній та строковій основі або на умовах закріплення у державній власності відповідної частки, яка реалізовуватиметься через певний час на ринку із спрямуванням виручки від реалізації в дохідну частину відповідних бюджетів, з яких було профінансовано інвестиції.

Одним із основних механізмів залучення інвестицій в економіку (згідно з підходами, визначеними в Державній програмі активізації розвитку економіки на 2013-2014 роки, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2013 р. № 187 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 24, ст. 807) має стати система державної гарантійної підтримки кредитування інвестиційних проектів, що дасть змогу перейти від системи бюджетних капітальних інвестицій до системи відбору і фінансування економічно обґрунтованих проектів. Новий механізм державної підтримки сприятиме зміні підходів до надання державних гарантій за фінансовими зобов’язаннями для реалізації проектів і до здійснення державою інвестицій.

Визначення проблеми

В умовах нестабільності світової фінансової системи необхідно здійснювати заходи, спрямовані на забезпечення стійкості та конкурентоспроможності національної економіки у середньо- та довгостроковому періодах, зокрема щодо збільшення обсягів, раціоналізації структури, диверсифікації джерел інвестиційних ресурсів, обґрунтування пріоритетних напрямів і механізмів їх залучення та  ефективного використання державних ресурсів. При цьому одним з основних завдань управління державними фінансами залишається досягнення балансу в питанні державного контролю за здійсненням державних інвестицій.

На даний час сформувалася тенденція до збільшення обсягу коштів державного бюджету у фінансуванні інвестицій. Проте наявний інвестиційний ресурс недостатній для оновлення основного капіталу та модернізації економіки України. Проблемними залишаються питання відбору державних інвестиційних програм та інвестиційних проектів для фінансування, моніторингу їх виконання та неузгодженість зазначених програм і проектів з пріоритетами економічного розвитку держави.

У довгостроковій перспективі вдосконалення системи управління державними інвестиціями має передбачати раціональне використання мінімального обсягу бюджетних ресурсів з метою створення сприятливих умов для збільшення інвестицій, а також спрямування інвестиційних коштів  у галузі, пріоритетний розвиток яких відповідає державній економічній політиці.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення нормативно-правової бази у сфері державних інвестицій;

забезпечення уніфікації підходів до підготовки та реалізації проектів, які пов’язані з державними інвестиціями;

запровадження оцінки за результатами реалізації інвестиційних проектів.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

забезпечення оптимізації напрямів здійснення державних інвестицій з урахуванням державних та регіональних цільових програм розвитку галузей та територій, в тому числі із залученням приватних фінансових ресурсів;

затвердження порядку та критеріїв попереднього відбору інвестиційних проектів;

визначення умов залучення зовнішніх експертів і незалежних науково-дослідних організацій до проведення фінансово-економічної експертизи державних інвестиційних програм з метою підвищення спроможності державних органів у частині управління державними інвестиціями;

розроблення ефективної системи оцінки інвестиційних проектів;

проведення моніторингу реалізації державних інвестиційних проектів на основі критеріїв оцінки їх якості.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення нормативно-правового забезпечення та використання даних Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

удосконалення механізму бюджетного інвестування в результаті активізації діяльності Державного банку реконструкції та розвитку, що дасть змогу підвищити ефективність державних інвестицій;

переорієнтація державних інвестицій на соціальну інфраструктуру та інноваційні програми, виконання яких забезпечить перехід економіки до високотехнологічних і наукомістких виробництв і відповідно підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств на світовому ринку;

наповнення Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій;

здійснення відбору зареєстрованих інвестиційних проектів для подальшого погодження Кабінетом Міністрів України.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення ефективності державних інвестицій шляхом реалізації проектів соціально-економічного розвитку та інвестиційних проектів, щодо яких розроблена вся необхідна документація, надані експертні висновки та проведена оцінка економічної ефективності;

підвищення рівня прозорості та відкритості реалізації інвестиційних проектів;

підвищення ефективності реалізації інвестиційних проектів;

удосконалення системи попередньої оцінки, підготовки, реалізації та ефективності реалізації інвестиційних проектів.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

відсутність необхідних фінансових ресурсів;

відсутність кадрового потенціалу, недостатній рівень підготовки фахівців;

неналежний рівень координації діяльності учасників інвестиційних проектів.

IX. Розвиток державного внутрішнього фінансового контролю

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення якісного ефективного управління ресурсами держави з дотриманням принципів економічності, ефективності, результативності та прозорості.

Опис ситуації

Підвищення ефективності використання державних фінансів, яке має вирішальне значення для економічного розвитку України та підвищення добробуту громадян, можливо досягти, зокрема, шляхом системного вдосконалення діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, підвищення рівня культури державного управління.

Важливим інструментом державного управління, що дає змогу досягти виконання зазначених завдань та зменшити кількість проблемних питань, пов’язаних з діяльністю центральних та місцевих органів виконавчої влади, є державний внутрішній фінансовий контроль. Державний внутрішній фінансовий контроль сприяє державному управлінню в разі зміни середовища, потреб та пріоритетів суспільства і держави. У зв’язку з цим з метою вдосконалення системи державного управління, впровадження нових технологічних досягнень з урахуванням програмних змін необхідно постійно проводити оцінку державного внутрішнього фінансового контролю для приведення його у відповідність з потребами сьогодення.

Державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечувати належне (економічне, ефективне, результативне та прозоре) управління державними фінансами. Зазначений контроль передбачає здійснення внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Базовим принципом державного внутрішнього фінансового контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль.

Основою внутрішнього контролю (за термінологією ЄС - фінансове управління і контроль) є відповідальність керівника за управління та розвиток органу в цілому. До основних функцій керівника належить планування та організація діяльності, формування адекватної структури внутрішнього контролю, нагляд за здійсненням внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення впевненості в межах розумного в тому, що мета і цілі органу будуть досягнуті, а рішення, включаючи фінансові, виконуватимуться з урахуванням принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості. Керівник відповідає за всі дії і процеси в органі, в тому числі за внутрішній контроль, який не обмежується лише фінансовими аспектами діяльності органу.

Крім того, обов’язком керівника є звітування про свої дії та результати діяльності очолюваного ним органу, в тому числі про функціонування внутрішнього контролю.

Зазначені базові основи державного внутрішнього фінансового контролю визначено в Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р. № 158 (Офіційний вісник України, 2005 р., № 22, ст. 1224; 2008 р., № 82, ст. 2767), що реалізується в Україні з 2005 року, в Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”. Так, зокрема, Національним планом дій на 2011 рік і Національним планом дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”, затвердженими Указами Президента України від 27 квітня 2011 р. № 504 та від 12 березня 2012 р. № 187, передбачено заходи із запровадження внутрішнього аудиту, які на сьогодні виконано.

Реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю здійснюється з урахуванням завдань щодо реформування інших складових системи управління державними фінансами, спрямованих на підвищення результативності та ефективності використання бюджетних коштів, зокрема шляхом стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів, середньострокового бюджетного прогнозування та застосування програмно-цільового методу, бухгалтерського обліку, незалежного зовнішнього аудиту.

У рамках реформи системи державного управління посилено управлінську відповідальність та підзвітність керівників у результаті прийняття Законів України “Про центральні органи виконавчої влади”, “Про державну службу” та підзаконних актів, якими розмежовано політичну та адміністративну відповідальність (введено посаду заступника міністра - керівника апарату, до компетенції якого, зокрема, віднесено фінансове управління) в центральних органах виконавчої влади, застосовано компетентнісний підхід до оцінювання здатності державних службовців виконувати посадові обов’язки (із застосуванням профілів посад).

Зазначене сприятиме створенню на засадах європейського адміністративного простору професійної та ефективної системи державної служби, що забезпечуватиме результативну та ефективну діяльність органів державної влади та надання на належному рівні послуг громадянам.

У цілому в Україні за останні три роки для забезпечення розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю прийнято законодавчі та нормативно-правові акти з питань державного внутрішнього фінансового контролю, зокрема Бюджетний кодекс України в новій редакції, статтями 20, 21, 22, 26, 28, 46, 48, 49, 56, 58, 60, 111 і 113 якого встановлено основні засади організації та здійснення фінансового управління і контролю, підзвітності і відповідальності керівників бюджетних установ, внутрішнього аудиту, а також контролю за їх станом. Для імплементації його положень Кабінетом Міністрів України та Мінфіном прийнято понад 70 актів законодавства.

Для сприяння організації та здійсненню внутрішнього контролю в бюджетних установах Мінфіном затверджено Методичні рекомендації з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Зазначені Методичні рекомендації підготовлені на підставі посібника із стандартів внутрішнього контролю для державного сектору, розробленого Комітетом з внутрішнього контролю Міжнародної організації вищих контролюючих органів (INTOSAI GOV 9100), в основу якого покладено модель COSO, та визначають основні елементи внутрішнього контролю, а саме:

аспекти внутрішнього середовища (особиста і професійна чесність, а також етичні цінності керівництва і працівників, організаційна структура та розподіл обов’язків, правила управління людськими ресурсами);

підходи до ідентифікації ризиків та оцінки, визначення способів реагування на них;

заходи контролю (процедури авторизації, візування, розподіл повноважень, контроль за доступом до ресурсів та облікових записів, достовірністю проведених операцій та інші);

інформаційний і комунікаційний обмін;

проведення постійного моніторингу діяльності установи та періодичної оцінки.

Основою внутрішнього контролю (за термінологією ЄС - фінансове управління і контроль) є відповідальність керівника за управління та розвиток органу в цілому. В рамках бюджетної реформи Бюджетним кодексом України та деякими підзаконними актами, що розроблені або удосконалені для забезпечення імплементації його положень, підвищено вимоги до фінансового управління та відповідальності (підзвітності) керівника, які пов’язані з реалізацією функцій головного розпорядника бюджетних коштів і стосуються:

розроблення планів діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм (проектів) (статті 21 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів (за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період) на плановий та два бюджетні періоди, що настають за плановим, затверджені Мінекономрозвитку). Планом діяльності визначається мета (місія) головного розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта державного управління у відповідній сфері (секторі), стратегічні цілі, завдання, заходи та очікувані результати діяльності з урахуванням наявних ресурсів;

складення проекту кошторису та бюджетного запиту на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди і подання їх Мінфіну (місцевому фінансовому органу), затвердження кошторисів розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів) (статті 22 і 35 Бюджетного кодексу України, постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” (Офіційний вісник України, 2002 р., № 9, ст. 414), Інструкція з підготовки бюджетних запитів, затверджена Мінфіном). Кошторисами встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподілу бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень. Бюджетні запити містять пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для діяльності головного розпорядника коштів на наступні бюджетні періоди;

отримання бюджетних призначень шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) на відповідний бюджетний період; прийняття рішень щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачам бюджетних коштів, розподілення та доведення до цих розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів обсягів бюджетних асигнувань (Інструкція про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі, затверджена Мінфіном);

розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами (статті 20 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо підготовки проектів порядків використання коштів державного бюджету, затверджені Мінфіном), що включають, зокрема, вимоги до використання бюджетних коштів, бухгалтерського обліку та звітності про використання бюджетних коштів, контролю за їх використанням;

розроблення і затвердження паспортів бюджетних програм, складення звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі) (Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, Примірний перелік результативних показників бюджетних програм, Результативні показники бюджетної програми, затверджені Мінфіном). Паспортом бюджетної програми визначається мета, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальні виконавці, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), а також обов’язок щодо звітування;

здійснення управління бюджетними коштами, проведення оцінки ефективності бюджетних програм, забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів, організації та координації роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів (статті 8, 20 і 22 Бюджетного кодексу України, Інструкція щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкція щодо застосування класифікації кредитування бюджету, Бюджетна класифікація, Методичні рекомендації щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, документи, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затверджені Мінфіном). Зокрема, проведення оцінки ефективності бюджетних програм передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. За результатами оцінки вживаються заходи щодо підвищення ефективності бюджетних витрат;

здійснення контролю за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії (статті 16, 17 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо підготовки проектів порядків використання коштів державного бюджету, затверджені Мінфіном, постанова Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 460 “Про затвердження Порядку визначення необхідності, розміру та виду майнового забезпечення під час надання кредитів (позик), залучених державою або під державні гарантії” (Офіційний вісник України, 2011 р., № 33, ст. 1377);

здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів (статті 22, 26, 43, 48 і 49 Бюджетного кодексу України, Порядок казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Казначейства, Порядок відкриття та закриття рахунків у національній валюті в органах Казначейства, Порядок формування Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів, затверджені Мінфіном);

організації та ведення бухгалтерського обліку, складення та подання фінансової і бюджетної звітності (статті 22, 56-60 Бюджетного кодексу України, національні положення (стандарти) бухгалтерського обліку в державному секторі, які розроблені з урахуванням міжнародних стандартів, Порядок складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затверджені Мінфіном). Фінансова і бюджетна звітність включається до річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік, який подається Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України, Президентові України та Рахунковій палаті.

Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік включає, зокрема, інформацію про досягнення запланованої мети, завдань та результативних показників головними розпорядниками коштів державного бюджету в межах бюджетних програм.

Положеннями Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” посилено відповідальність (підзвітність) керівника за управління та розвиток органу, зокрема передбачено можливість заслуховування на пленарних засіданнях Верховної Ради України головних розпорядників бюджетних коштів щодо мети, завдань та очікуваних результатів виконання відповідних бюджетних програм, зазначених у проекті закону про Державний бюджет України на відповідний рік, а також під час розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік - результатів виконання бюджетних програм за звітний період;

забезпечення доступності інформації про бюджет (статті 22 і 28 Бюджетного кодексу України, вимоги та форми публічного представлення головними розпорядниками коштів державного бюджету інформації про бюджет, затверджені Мінфіном). Головні розпорядники коштів державного бюджету відповідно до вимог законодавства та за встановленими формами до 15 березня року, що настає за звітним, здійснюють публічне представлення інформації (в засобах масової інформації, на веб-сайтах, прес-конференціях) про використання ними бюджетних коштів за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені законом про Державний бюджет України на відповідний рік, а також асигнування щодо яких визначені розписом державного бюджету. Під час представлення інформації про бюджет мають бути висвітлені обсяги видатків головного розпорядника, проаналізовано їх використання за бюджетними програмами, які характеризують пріоритетні напрями діяльності головного розпорядника, із зазначенням досягнутих результатів у звітному періоді.

Для посилення внутрішнього контролю в бюджетних установах, покращення якості бухгалтерського обліку та звітності підвищено роль бухгалтерської служби бюджетної установи, відповідальність і статус керівників бухгалтерських служб від “фінансового контролера” до “фінансового радника” (підпорядковуються безпосередньо керівнику або заступнику керівника бюджетної установи, а їх діяльність організовується, координується та контролюється Казначейством).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 р. № 59 “Про затвердження Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи” (Офіційний вісник України, 2011 р., № 8, ст. 372) керівники бухгалтерських служб відповідальні, зокрема, за:

подання керівникові бюджетної установи пропозицій щодо визначення облікової політики та зміни обраної облікової політики, у тому числі системи та форм внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та правил документообігу, додаткової системи рахунків і регістрів аналітичного обліку, звітності та контролю за господарськими операціями, удосконалення порядку здійснення поточного контролю;

здійснення контролю за складенням звітності, цільовим та ефективним використанням фінансових, матеріальних (нематеріальних), інформаційних та трудових ресурсів, збереженням майна, правильністю та відповідністю розрахунків під час здійснення оплати товарів, робіт і послуг згідно з умовами укладених договорів, відповідністю взятих бюджетних зобов’язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми та відповідністю платежів взятим бюджетним зобов’язанням та бюджетним асигнуванням;

інформування керівника бюджетної установи про встановлені факти порушення бюджетного законодавства;

відмову у прийнятті до обліку документів, підготовлених з порушенням установлених вимог, а також документів щодо господарських операцій, що проводяться з порушенням законодавства.

З питань запровадження внутрішнього аудиту, основним завданням якого є надання керівникові бюджетної установи об’єктивних і незалежних висновків та рекомендацій, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. № 1001 “Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади” (Офіційний вісник України, 2011 р., № 75, ст. 2799), та затверджено Мінфіном Кодекс етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту і Стандарти внутрішнього аудиту.

В Україні починаючи з 2012 року відповідно до зазначених актів законодавства запроваджено діяльність з внутрішнього аудиту на рівні міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Незважаючи на прогрес у запровадженні внутрішнього аудиту, результати проведених Держфінінспекцією досліджень (оцінок якості) першого року діяльності новостворених підрозділів внутрішнього аудиту свідчать про недоліки як організації цієї діяльності, так і низьку якість проведених аудиторських досліджень (внутрішніх аудитів) в окремих центральних органах виконавчої влади.

Внутрішній аудит у бюджетних установах не повною мірою виконує свої функції як інструмент із налагодження керівником ефективної системи внутрішнього контролю та запобігання порушенням у бюджетному процесі.

Не всі керівники бюджетних установ усвідомлюють свою відповідальність щодо забезпечення ефективного управління бюджетними коштами на всіх стадіях бюджетного процесу та не розуміють сутності внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Причиною є низький рівень поінформованості керівників різних рівнів про суть державного внутрішнього фінансового контролю, яка б забезпечила проведення реформ у цій сфері, недосконалість нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ.

У зв’язку із зазначеним виникла потреба у подальшому розвитку державного внутрішнього фінансового контролю в частині посилення відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ та надання постійної консультаційної, роз’яснювальної, методологічної підтримки внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, в тому числі шляхом проведення засідань за круглим столом, семінарів, конференцій, організації навчання керівників і працівників з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Функція гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю на період реформи до 2017 року виконується департаментом гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Держфінінспекції (далі - підрозділ гармонізації), який забезпечує методологічну підтримку державного внутрішнього фінансового контролю, проводить оцінку якості внутрішнього аудиту, організовує та проводить навчальні заходи, в тому числі за підтримки міжнародних експертів тощо. Після 2017 року функцію гармонізації буде передано до Мінфіну.

Водночас відсутність єдиного підходу до оцінки стану внутрішнього контролю потребує його нормативного визначення, що посилить інституціональну спроможність підрозділу гармонізації.

Стан розвитку і спроможності служб внутрішнього аудиту та розвиток незалежного зовнішнього аудиту визначатимуть передумови проведення організаційно-структурних та функціональних змін у Держфінінспекції, пов’язаних із зосередженням її діяльності на функції інспектування.

Визначення проблеми

Для досягнення визначеної мети подальший розвиток державного внутрішнього фінансового контролю потребує:

забезпечення постійної консультаційної, роз’яснювальної, нормативно-правової, методологічної підтримки внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, в тому числі шляхом проведення засідань за круглим столом, семінарів, конференцій, організації навчання керівників і працівників із зазначених питань;

відстеження проблем практичного впровадження нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту та внесення відповідних змін до неї;

посилення інституціональної спроможності підрозділу гармонізації в реалізації функцій гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю відповідно до європейських стандартів;

організаційно-структурних та функціональних змін у Держфінінспекції з урахуванням стану розвитку внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього аудиту;

прогресу у виконанні заходів і завдань розвитку інших складових системи управління державними фінансами, визначених цією Стратегією та іншими концептуальними і стратегічними документами.

Усі заходи з реформування системи управління державними фінансами взаємозалежні і невиконання того чи іншого заходу за однією її складовою може мати вплив на досягнення прогресу в реформуванні іншої складової. Так, успішне здійснення заходів за складовими стратегічного планування головними розпорядниками бюджетних коштів та модернізації системи бухгалтерського обліку сприятиме покращенню відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, ефективності та результативності державних видатків.

Водночас розвиток державного внутрішнього фінансового контролю залежить від ефективності реформ у сфері державної служби, що передбачає створення професійної державної служби, підвищення якості підготовки державних службовців на всіх рівнях державного управління. Так, в рамках реформи системи державної служби створено Центр адаптації державної служби до стандартів ЄС, який ставить за мету посилення інституціональних реформ у державному секторі, насамперед адміністративної реформи державної служби та реформи управління персоналом у державному секторі через адаптацію інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

підтримка та розвиток діяльності з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, а також внутрішнього аудиту, що полягають у проведенні навчань, консультацій, засідань за круглим столом, реалізації пілотних проектів, наданні роз’яснень;

відстеження проблем практичного використання нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту і внесення відповідних змін до неї;

нормативно-правове та методологічне забезпечення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

проведення навчання для керівників та працівників бюджетних установ і підрозділів внутрішнього аудиту з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності), та внутрішнього аудиту;

надання роз’яснювальної та консультаційної підтримки щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

удосконалення Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах з питань фінансового управління, відповідальності (підзвітності) керівника;

підготовка проекту нормативно-правового акта з питань організації внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і контролю та відповідальності (підзвітності) керівника бюджетної установи;

аналіз/перегляд нормативно-правових актів з питань внутрішнього аудиту;

створення та проведення підрозділом гармонізації моніторингу єдиної автоматизованої бази даних щодо результатів діяльності підрозділів внутрішнього аудиту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

участь представників підрозділу гармонізації у колегіях органів державної влади з розгляду результатів діяльності підрозділів внутрішнього аудиту;

підготовка форми звітності про результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту;

визначення порядку проведення підрозділом гармонізації оцінки якості внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Завданнями довгострокового характеру є:

продовження роботи щодо підтримки та розвитку діяльності з внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, та внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо організаційно-структурних змін у Держфінінспекції та Мінфіні.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

проведення семінарів, навчань, консультацій, конференцій, брифінгів, засідань за круглим столом, реалізація пілотних проектів з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, та внутрішнього аудиту;

аналіз стану розвитку і функціональної спроможності підрозділів внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо подальшого проведення Держфінінспекцією централізованого внутрішнього аудиту (державного фінансового аудиту) з урахуванням спроможності внутрішнього аудиту в бюджетних установах та інституціонального розвитку органу незалежного зовнішнього аудиту (Рахункової палати);

підготовка пропозицій щодо функціонування в Мінфіні підрозділу гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо переорієнтації діяльності Держфінінспекції лише на проведення інспектування.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається забезпечити:

розвиток фінансового управління і контролю та відповідно посилення відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, у тому числі в частині ефективності та результативності державних видатків;

покращення якості внутрішнього аудиту та реалізації результатів його діяльності;

належний інформаційно-комунікаційний обмін між підрозділами внутрішнього аудиту та підрозділом гармонізації;

проведення оцінки якості внутрішнього контролю;

удосконалення нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

посилення ролі Мінфіну в забезпеченні ефективного функціонування системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

відсутність єдиного розуміння керівниками бюджетних установ, окремими працівниками підрозділів внутрішнього аудиту суті державного внутрішнього фінансового контролю;

ототожнення діяльності з внутрішнього аудиту з ревізійною та іншою діяльністю;

недоукомплектування підрозділів внутрішнього аудиту кваліфікованими кадрами;

недосягнення результатів реформ, передбачених цією Стратегією за іншими складовими.

X. Розвиток незалежного зовнішнього фінансового контролю

Мета

Метою розвитку цієї складової є підвищення ефективності зовнішнього контролю та аудиту публічних фінансів шляхом імплементації стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) і кращих міжнародних методик, в тому числі аудиту доходів державного бюджету.

Опис ситуації

Концепцією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 р. № 633, одним із основних напрямів розвитку системи управління державними фінансами визначено розширення повноважень Рахункової палати як незалежного державного органу фінансового контролю у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, а також надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів.

На сьогодні для України вкрай актуальним є питання забезпечення  функціонування Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудиту відповідно до міжнародних стандартів аудиту державних фінансів, які передбачають аудит бюджетних надходжень, місцевих бюджетів і державних підприємств.

Ефективне використання державних коштів можливе лише у разі дотримання базових стандартів у сферах державного управління фінансами та економічного управління. На даний час сфера повноважень Рахункової палати, яка не включає аудит бюджетних надходжень, а також місцевих бюджетів і державних підприємств, обмежена.

Статтею 98 Конституції України визначено, що контроль за використанням коштів державного бюджету здійснює від імені Верховної Ради України Рахункова палата.

Таким чином, передбачається здійснення Рахунковою палатою контролю лише за використанням коштів державного бюджету. При цьому залишається поза увагою дохідна частина бюджету, виконання якої є невід’ємною складовою бюджетного процесу.

Здійснення контролю за виконанням державного бюджету (як щодо дохідної, так і щодо видаткової його частини) є вимогою основоположних міжнародних документів у сфері контролю державних фінансів, зокрема Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів (1977 рік), Мексиканської декларації незалежності вищих органів фінансового контролю (2007 рік).

Принципами бюджетної системи, визначеними Бюджетним кодексом України, є публічність і прозорість, які забезпечують інформування громадськості про складення, розгляд, затвердження, виконання державного бюджету, а також здійснення контролю за його виконанням.

Покладення на Рахункову палату як на незалежний орган повноважень з контролю за виконанням державного бюджету (як у частині видатків, так і надходжень) дасть можливість забезпечити захист прав усього суспільства на отримання повної, прозорої та об’єктивної інформації про стан національної економіки та державних фінансів.

У 2009-2010 роках Рахунковою палатою проведено близько 35 контрольно-аналітичних заходів, під час яких досліджувався стан надходжень до державного бюджету. За цей період аудиторами Рахункової палати були виявлені порушення та недоліки під час адміністрування та справляння доходів державного бюджету на загальну суму 14,7 млрд. гривень (2009 рік) і 21,5 млрд. гривень (2010 рік).

Президент України вніс 18 січня 2013 р. до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до статті 98 Конституції України, метою якого є розширення компетенції Рахункової палати в частині надання їй повноважень щодо здійснення контролю за надходженнями до державного бюджету, що дасть можливість забезпечити дієвий контроль за виконанням державного бюджету в повному обсязі, посилить роль Рахункової палати як незалежного органу фінансового контролю в Україні та сприятиме подальшому вдосконаленню нормативно-правового регулювання її діяльності відповідно до міжнародних стандартів аудиту державних фінансів.

Визначення проблеми

Стратегічним завданням є утвердження принципу незалежності Рахункової палати на конституційному рівні і в практичній діяльності. Насамперед йдеться про розширення конституційних повноважень Рахункової палати як незалежного державного органу фінансового контролю.

Необхідно здійснити реформування системи державного фінансового контролю, в якій Рахункова палата повинна бути координаційним, провідним інститутом контролю у сфері публічних фінансів.

На сьогодні важливим завданням є чітке розмежування внутрішнього та зовнішнього контролю таким чином, щоб зменшити навантаження і тиск на об’єкт контролю.

Розвиток незалежного зовнішнього державного фінансового контролю забезпечуватиметься шляхом підготовки проектів необхідних законодавчих актів з метою забезпечення здійснення Рахунковою палатою контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, проведення аудиту державних підприємств, а також запровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю та підтвердження річної фінансової звітності головних розпорядників бюджетних коштів.

Для визначення нових правових засад діяльності Рахункової палати виходячи з конституційних норм нагальним є розроблення та прийняття у новій редакції закону про Рахункову палату, який повинен системно врегулювати питання щодо її повноважень у сфері публічного контролю за рухом публічних фінансів.

Одним із пріоритетних напрямів повинне бути розроблення у новій редакції стандартів проведення Рахунковою палатою аудиту публічних фінансів, гармонізованих із стандартами Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) на основі кращої європейської практики.

Посилення ролі Верховної Ради України у забезпеченні незалежності Рахункової палати та підвищенні ефективності її роботи може бути здійснено шляхом внесення необхідних змін до Регламенту Рахункової палати у частині удосконалення механізмів супроводження та аналізу результатів аудитів.

Завдання і заходи

Основним завданням довгострокового характеру є посилення ролі Рахункової палати як незалежного органу зовнішнього фінансового контролю в Україні.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

розширення аудиторських повноважень Рахункової палати для забезпечення ефективного контролю за державними фінансами (у тому числі щодо аудиту бюджетних надходжень, місцевих бюджетів і державних підприємств) шляхом внесення змін до Конституції України;

розроблення та прийняття у новій редакції закону про Рахункову палату з метою уточнення статусу Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудиту публічних фінансів, а також розширення її повноважень у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, аудиту державних підприємств, а також впровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю і підтвердження річної фінансової звітності та бюджетної звітності головних розпорядників бюджетних коштів;

розроблення у новій редакції стандартів проведення Рахунковою палатою аудиту публічних фінансів, гармонізованих із стандартами Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) та кращою європейською практикою.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

забезпечення Рахунковою палатою контролю за виконанням державного бюджету (як за доходами, так і за витратами), а також контролю за державними фінансами і майном у цілому;

подальше розроблення стандартів контролю Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю;

удосконалення механізмів урахування пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольно-аналітичної діяльності.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести тривалий розгляд Верховною Радою України законопроекту щодо викладення у новій редакції Закону України “Про Рахункову палату”.

XI. Зменшення рівня корупції у сфері державних фінансів

Мета

Метою розвитку цієї складової є зменшення рівня корупції у сфері державних фінансів шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів.

Опис ситуації

З огляду на необхідність комплексного підходу до розвитку системи управління державними фінансами ця Стратегія не може залишити поза увагою питання запобігання корупційним проявом у бюджетній сфері.

Кабінетом Міністрів України 11 вересня 2013 р. схвалено проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики”.

Законопроектом пропонується внести зміни до Кримінального кодексу України, якими, зокрема, передбачається підвищити кримінальну відповідальність за корупційні правопорушення для фізичних осіб, а також штрафи для юридичних осіб.

З метою кардинального поліпшення ситуації у сфері боротьби з корупцією в Україні Указом Президента України від 26 лютого 2010 р. № 275 утворено Національний антикорупційний комітет, одним з основних завдань якого є підготовка пропозицій щодо забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері запобігання і протидії корупції. Положення про Національний антикорупційний комітет затверджено Указом Президента України від 1 вересня 2011 р. № 890.

Також з 1 липня 2011 р. набрав чинності Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції”, крім статей 11 та 12, які набрали чинності з 1 січня 2012 року. Згаданий Закон є основним антикорупційним нормативно-правовим актом, який визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданих внаслідок вчинення корупційних правопорушень збитків, заподіяної шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Одночасно із зазначеним Законом набрав чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”, яким визначено склади злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, а також адміністративних корупційних правопорушень.

Крім того, 13 червня 2012 р. набрав чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”, метою якого, крім приведення ряду законодавчих актів України у відповідність із Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції”, є забезпечення захисту осіб, які повідомили про вчинення корупційного правопорушення іншими особами, а також визначення на законодавчому рівні основних шляхів врегулювання конфлікту інтересів.

Також 13 липня 2012 р. набрав чинності Закон України “Про правила етичної поведінки”, який визначає керівні норми поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, під час виконання ними службових повноважень та порядок притягнення їх до відповідальності за порушення таких норм.

Указом Президента України від 21 жовтня 2011 р. № 1001 схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки (далі - Національна стратегія), метою якої є зменшення рівня корупції в Україні шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільстві нетерпимого, негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища за допомогою спільних зусиль державних та громадських структур, за участю міжнародних організацій.

Удосконалення системи використання державного майна та бюджетних коштів є одним з основних напрямів реалізації Національної стратегії.

Шляхи реалізації зазначеного напряму визначені розділом V Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240 (Офіційний вісник України, 2011 р., № 94, ст. 3431).

Крім того, податкову та митну сфери, а також сферу державних закупівель віднесено Національною стратегією до сфер підвищеного корупційного ризику. Заходи, спрямовані на зниження рівня корупції у наведених сферах, визначені розділом ХIV завдань і заходів з виконання зазначеної Державної програми.

Черговим етапом розвитку системи запобігання і протидії корупції стало прийняття Верховною Радою України у квітні - травні 2013 р. ряду антикорупційних законів, серед яких Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією”, що набрав чинності 18 травня 2013 року. Положення зазначеного Закону спрямовані на скасування адміністративної відповідальності за одержання та надання неправомірної вигоди у публічному секторі, що дасть змогу застосовувати до службових осіб виключно кримінальні санкції; встановлення відповідальності за хабарництво для всіх працівників державних підприємств, установ та організацій; уточнення інших положень законодавства щодо відповідальності за корупційні правопорушення відповідно до міжнародних стандартів.



вверх