Document nd03d710-12, current version — Adoption on February 2, 2012

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв’язку з окремими положеннями Конституції України

На підставі статті 64 Закону України „Про Конституційний Суд України“ висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 25 cічня 2012 року № 3-рп/2012 (далі - Рішення).

1. Питання, з якими правління Пенсійного фонду України звернулося до Конституційного Суду України, є абстрактними, мають загальний характер і жодною мірою не стосуються повноважень Пенсійного фонду України. В конституційному поданні не зазначено, що саме в наведених нормах Конституції України, Бюджетного кодексу України (далі - Бюджетний кодекс), Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс) стосується повноважень Пенсійного фонду України та є для нього незрозумілим під час їх застосування. Зі змісту вказаних питань випливає, що автор клопотання хоче отримати консультацію щодо оцінки правомірності дій та повноважень інших суб’єктів (держави, Кабінету Міністрів України, судів). Статус зазначених суб’єктів, їх функції, повноваження, юрисдикція та статус Пенсійного фонду України і його повноваження перебувають у різних площинах і не можуть співставлятися чи порівнюватися, тому автор клопотання не є належним суб’єктом звернення. Крім того, суб’єкт права на конституційне подання у своїй практичній діяльності не застосовує положення актів, які просить витлумачити, та не навів практичної необхідності такого тлумачення.

Конституційний Суд України, на відміну від правоохоронних органів або судів загальної юрисдикції, не має повноважень оцінювати правомірність дій будь-якого органу, зокрема Кабінету Міністрів України, судів. За правовими позиціями Конституційного Суду України, неодноразово висловленими в його рішеннях, він також не надає консультацій з правозастосовної практики, у тому числі стосовно того, що повинен робити і як саме має діяти конкретний суб’єкт застосування права (держава, Кабінет Міністрів України, суд), реалізуючи свої повноваження. Згідно з визначеними Конституцією України повноваженнями Конституційний Суд України, зокрема, вирішує питання щодо відповідності Основному Закону України актів Кабінету Міністрів України та дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України (стаття 150).

Практичну необхідність в офіційному тлумаченні наведених положень Конституції України, Бюджетного кодексу та Кодексу автор клопотання обґрунтовує неоднозначністю їх застосування судами загальної юрисдикції під час вирішення справ про визначення розмірів соціальних виплат, а по суті, висловлює незгоду з тим, що вказані суди не застосовують підзаконні нормативні акти, видані Кабінетом Міністрів України в бюджетній сфері, під час вирішення справ про соціальний захист громадян. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в багатьох його рішеннях, незгода з рішеннями суду загальної юрисдикції не є підставою для звернення до Конституційного Суду України.

Таким чином, конституційне подання правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення подане неналежним суб’єктом, не містить правового обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні вказаних положень Конституції України, Бюджетного кодексу та Кодексу, в ньому не визначено предмет тлумачення, а метою автора клопотання є отримання консультації правозастосовного характеру, визначення правомірності дій окремих суб’єктів.

Отже, підстави для відкриття провадження у цій справі були відсутні, а відкрите конституційне провадження підлягало припиненню згідно з пунктами 2, 3 статті 45 Закону України „Про Конституційний Суд України“ - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України та Законом України „Про Конституційний Суд України“, непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

2. Вважаю висновки, що містяться у пунктах 1, 2, 3 резолютивної частини Рішення, хибними і такими, що ґрунтуються на неправильній інтерпретації норм Конституції України, суперечать її окремим положенням (статтям 3, 6, 19, 46, 48, 85, 92, частині другій статті 95, статтям 116, 117) та доктринальним положенням конституційного права, теорії держави і права, з таких мотивів.

2.1. Конституція України визначила Україну як суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову державу, в якій людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (статті 1, 3).

Теорією держави і права визначено ряд загальних ознак, властивих виключно державі-1.

__________
-1 Комаров С.А. Общая теория государства и права. – СПб: Питер, 2004. – С. 31-33; Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник. – Харків: Консум; Ун-т вн. справ України, 2000. – С. 42-43, 69-70; Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – С. 63-66; Юридична енциклопедія: В 6-ти т. // За ред. Ю.С. Шемшученко та ін. – К.: Укр. енцикл., 2003. – Т.2. – С. 80; Популярна юридична енциклопедія. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – С. 142.

Держава як демократична служить свободі як вищій цінності, сприяє рівному доступу до власності, рівним виборам, рівності прав на участь у здійсненні політичної влади, забезпеченню багатоманітності політичного й культурного життя; як правова - забезпечує організацію суспільного і державного життя на принципах права, гарантує правопорядок, сприяє досягненню особистістю самостійності і відповідальності за свої дії, дбає про обґрунтованість юридичних рішень, стабільність правової системи; як соціальна - визнає людину найвищою соціальною цінністю, гарантує соціальний захист з метою забезпечення кожному гідного рівня життя і своє призначення вбачає в забезпеченні громадянського миру й злагоди в суспільстві. Соціальна держава має обов’язок перед громадянами, зокрема, постійно поліпшувати соціальне забезпечення громадян-2.

__________
-2 Сташків Б.І. Теорія права соціального забезпечення: Навч. посіб. – К.: Знання, 2005. – С. 176-177

Незалежно від специфіки тієї чи іншої національної моделі соціальної держави для неї характерні спільні ознаки: соціальна держава є продуктом еволюції громадянського суспільства в напрямку до соціальної демократії; визнається якісною характеристикою правової держави; проголошення держави соціальною є важливою конституційною гарантією забезпечення й захисту соціальних прав громадян; як мета діяльності, так і діяльність (соціальна політика), соціальної держави визначаються правовими рішеннями, її функціонування передбачає розвинуте соціальне законодавство; соціальна держава служить забезпеченню громадянського миру і злагоди в суспільстві; утвердження соціальної державності сприяє трансформації ринкової економіки на соціальну ринкову-3.

__________
-3 Загальна теорія держави і права // За ред. проф. М.В. Цвіка, доц. В.Д. Ткаченка, проф. О.В. Петришина. – Харків: Право, 2002.

До ознак соціальної держави відносять також: соціальний захист громадян та забезпечення особі умов домагатися конкретного мінімуму соціальних благ завдяки гарантуванню державою їх соціальної безпеки - гарантований рівень життя кожному громадянину та його підвищення; гарантії реальної можливості громадян домагатися забезпечення державою їх соціального захисту, підвищення рівня соціально-економічних прав громадян до рівня основних прав; здійснення державою політики соціальних поступок тощо-4. Таким чином, будучи обмеженою правом, соціальна держава активно регулює соціально-економічні процеси, соціальний аспект основних прав громадян та їх соціальну захищеність відповідно до закону-5.

__________
-4 Див.: Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник. – Харків: Консум; Ун-т вн. справ України, 2000. – С. 153-155.
-5 Див.: Ведерніков Ю.А., Папірна А.В. Теорія держави і права. Навчальний посібник. – К.: Знання, 2008.

Сутність України як соціальної держави зафіксовано в Конституції України, а саме: в ній охороняються праця і здоров’я людей, встановлюється гарантований розмір оплати праці, забезпечується державна підтримка сім’ї, інвалідів і людей похилого віку, розвивається система соціальних служб, встановлюються державні пенсії, допомога та інші гарантії соціального захисту, гарантуються права на освіту, охорону здоров’я тощо (частина четверта статті 13, частина п’ята статті 17, статті 42, 43, 46, частина друга статті 47, статті 48, 49, частина третя статті 52, частини друга, третя статті 53, частина третя статті 54). Тлумачення положень частини другої статті 95 Конституції України є неповним, дано без урахування її системного зв’язку з положеннями інших статей. Зміст витлумачених положень Основного Закону України не досліджено, не розкрито поняття, зв’язок та суть основних елементів, які зумовлюють сутність соціального захисту в державі.

Конституція України, теорія держави і права не визначають такої ознаки соціальної держави, як забезпечення необхідних загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту виходячи з фінансових можливостей держави. Дії держави у сфері соціального захисту є її функціями, а не ознаками.

Таким чином, функцію держави щодо забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту, її обов’язок справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство з дотриманням при цьому рівня державних гарантій конституційного права на соціальний захист поставлено в залежність від фінансових можливостей держави.

За змістом витлумачених статей Конституції України жодна з них не містить положення про те, що обов’язок держави у сфері соціального захисту має визначатися фінансовими можливостями держави. Вказаним тлумаченням Конституційним Судом України створено нову норму, якою пріоритетом у соціальній сфері встановлено не виконання обов’язків держави перед громадянином, а її фінансові можливості. Така правова позиція Конституційного Суду України суперечить раніше викладеним ним правовим позиціям, якими пріоритетом визнавалися не фінансові можливості держави, а її обов’язок забезпечувати конституційні права та гарантії громадян-6.

__________
-6 Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій (абзац четвертий пункту 6 мотивувальної частини); від 1 грудня 2004 року № 20-рп/2004 у справі про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій (абзац другий пункту 7 мотивувальної частини); від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 у справі про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання (абзаци перший, чотирнадцятий пункту 5 мотивувальної частини); від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 у справі про гарантії незалежності суддів (абзац третій підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини); від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян (абзаци четвертий, п’ятий, шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини); від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України (абзаци перший, другий, четвертий підпункту 7.6 пункту 7 мотивувальної частини); від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009 у справі про допомогу по безробіттю звільненим за угодою сторін (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини); від 8 вересня 2009 року № 19-рп/2009 (підпункт 3.2 пункту 3 мотивувальної частини). Див. офіційний сайт Конституційного Суду України: http://ccu.gov.ua.

3. Не відповідає положенням статей 6, 8, 19, 85, 92, 95, 116, 117 Конституції України та порушує закладену в ній систему стримувань і противаг висновок, викладений в пункті 2 резолютивної частини Рішення.

3.1. В Основному Законі України закладено загальні положення бюджетного процесу, визначено його учасників та розмежовано їх повноваження в цій сфері, а також закріплено, що виключно законами встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України (статті 85, 92, 95, 96, 97).

Держава в особі єдиного органу законодавчої влади, яким є парламент - Верховна Рада України, приймає закони, зокрема в бюджетній та соціальній сферах, затверджує Державний бюджет України та вносить до нього зміни, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85 Конституції України); затверджує загальнодержавні програми, у тому числі соціального розвитку, розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Уряду України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України, визначає основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення тощо (пункти 3, 4, 6, 11, 13 частини першої статті 85, пункт 6 частини першої, пункт 1 частини другої статті 92, стаття 96 Основного Закону України).

Виключно закони регулюють найважливіші суспільні відносини-7, мають найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, втілюють основні права людини, встановлюють загальнообов’язкові правила поведінки, породжують юридичні наслідки, гарантуються і охороняються державою, виражають волю і інтереси більшості населення-8. Конституційні норми щодо соціального захисту діють як прямо, так і через поточні закони, які врегульовують правовідносини в цій сфері.

__________
-7 Законодательная техника: Науч.-практ. пособие // Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М., 2000. – С. 103.
-8 Юридична енциклопедія: В 6-ти т. // За ред. Ю.С. Шемшученко та ін. – К.: Укр. енцикл., 2003. – Т. 2. – С. 474–475; Популярна юридична енциклопедія. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – С. 142; Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави: Навч. посібник. – Львів: Край, 2008. – С. 130.

На виконання конституційних норм та з метою врегулювання правовідносин у сфері соціального захисту Верховна Рада України приймає закони, які є обов’язковими до виконання, зокрема Урядом України і судами України (статті 6, 19, 85, 92, 95, 113, 116, частини перша, третя статті 129 Основного Закону України).

Положення Конституції та законів України у сфері соціального захисту реалізуються за процедурою, визначеною актами Кабінету Міністрів України, який видає їх у межах своєї компетенції на виконання Конституції та законів України. Таким чином, акти Кабінету Міністрів України у сфері соціального захисту є підзаконними нормативними актами-9, які видаються на підставі закону і на його виконання-10.

__________
-9 Сташків Б.І. Теорія права соціального забезпечення: Навч. посіб. – К.: Знання, 2005. – С.172.
-10 Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави: Навч. посібник. – Львів: Край, 2008. – С. 130.

3.2. Конституцією України визначено статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, який відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України та у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України; Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого нею Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (стаття 95, частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116).

Державний бюджет України є планом з формування і використання фінансових ресурсів, який визначає джерела доходів та будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, зокрема для забезпечення витрат у сфері соціального захисту, розміри і цільове спрямування цих видатків на бюджетний період, тобто встановлює розподіл державних фінансових ресурсів.

Таким чином, положеннями закону про Державний бюджет України закріплено показники надходжень і видатків Державного бюджету України та визначено державні фінансові гарантії реалізації правил, передбачених іншими законами. Державний бюджет України не може розглядатися як базовий нормативно-правовий акт, що регулює суспільні відносини в соціальній сфері, оскільки таку функцію виконують соціальні закони. Коло питань, які вирішуються законом про Державний бюджет України, вичерпно визначено статтею 95 Конституції України. Цей акт приймається щороку, діє на тимчасовій основі і після закінчення визначеного в ньому періоду, на який його було прийнято, втрачає чинність.

Проект закону про Державний бюджет України - це незавершений, намічений в загальних рисах варіант закону, план дій, задум, намір-11 Уряду України, який формує початковий текст вказаного акта і виносить його на обговорення та затвердження Верховною Радою України. Парламент вносить до вказаного проекту корективи, змінює доходну і видаткову частини і приймає закон про Державний бюджет України. За правовою позицією Конституційного Суду України Уряду України не належить виключне право внесення змін до закону про Державний бюджет України, таке право належить і іншим суб’єктам права законодавчої ініціативи, визначеним статтею 93 Конституції України (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 січня 2009 року № 1-рп/2009).

__________
-11 Великий тлумачний словник сучасної української мови / Укл. і голов. ред. В. Бусел – К.; Ірпінь: Перун, 2007. – С.1152; Новий словник української мови / Укл. В. Яременко, О. Сліпушко – К.: Аконіт, 2008. – С. 26.

До повноважень Уряду України, зокрема у сфері соціального захисту та бюджетній сфері, не належить регулювання порядку та розмірів соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок Державного бюджету України з урахуванням фінансових можливостей держави; Уряд України забезпечує соціальний захист громадян та підготовку проектів законів щодо соціальних стандартів і гарантій (статті 116, 117 Конституції України, статті 19, 20 Закону України „Про Кабінет Міністрів України“). Повноваження Кабінету Міністрів України, визначені Конституцією України та Законом України „Про Кабінет Міністрів України“, не передбачають під час виконання законодавчих актів України, зокрема законів у сфері соціального захисту, закону про Державний бюджет України, втручання в їх текст, зміну чи коригування, оскільки такі дії будуть вчинені в неконституційний спосіб, тобто матиме місце порушення конституційної процедури внесення змін до закону.

З огляду на передбачені Конституцією України виключні повноваження Верховної Ради України, яка визначила її пріоритет у бюджетних правовідносинах, та повноваження Кабінету Міністрів України у бюджетній сфері тільки парламенту належить право регулювати розміри будь-яких видатків на загальносуспільні потреби, зокрема соціальних виплат та допомоги, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Висновок Конституційного Суду України щодо наявності у Кабінету Міністрів України повноваження регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, суперечить доктрині пріоритетності застосування норм Конституції України, які регулюють правовідносини щодо повноважень законодавчої та виконавчої гілок влади у сфері соціального захисту.

Вказаним висновком Конституційного Суду України Кабінет Міністрів України наділено невластивими йому повноваженнями, які відповідно до Основного Закону України закріплено за Верховною Радою України. Вчинення Урядом України дій щодо регулювання порядку та розмірів соціальних виплат та допомоги буде втручанням у виключну сферу повноважень Верховної Ради України та порушенням збалансованості системи стримувань і противаг, закріпленої в Конституції України.

Зазначений висновок також не узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою „метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади“ (абзац перший пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 1999 року № 6-рп/99 у справі про фінансування судів).

4. Не узгоджуються з окремими положеннями Конституції України висновки, що містяться в пункті 3 резолютивної частини Рішення.

4.1. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, зокрема у правозастосовній практиці, а отже, і в судочинстві. У Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві.

В Основному Законі України гарантується, що права і свободи людини, будучи невідчужуваними та непорушними, не можуть бути скасовані (статті 21, 22). Конституційні права та свободи людини і громадянина є такими, що діють безпосередньо. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються судовим захистом (стаття 55). Виходячи із зазначеного принципу та конституційних гарантій судового захисту прав і свобод людини і громадянина судова діяльність спрямована на захист цих прав і свобод від будь-яких посягань шляхом забезпечення своєчасного та якісного розгляду конкретних справ.

У правозастосовній практиці слід зважати на те, що згідно зі статтею 22 Конституції України закріплені в ній права і свободи людини і громадянина не є вичерпними. Оскільки Основний Закон України має найвищу юридичну силу, а його норми є нормами прямої дії (стаття 8), суди під час розгляду конкретних справ повинні оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з погляду його відповідності Конституції України і застосовувати її як акт прямої дії. Судді здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України самостійно, керуючись, зокрема, принципом верховенства права і основними засадами судочинства, та є незалежними від будь-якого впливу, тиску або втручання (статті 8, 129 Конституції України, статті 6, 47 Закону України „Про судоустрій і статус суддів“, стаття 7 Кодексу).

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами; делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі; судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції; судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону (частини перша, друга, третя статті 124, частина перша статті 129 Конституції України). За змістом положення частини другої статті 124 Основного Закону України головне призначення судової влади - вирішення віднесених законодавством до її компетенції правових конфліктів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 зазначив, що однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. Тлумачення словосполучення „звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина”, що міститься в частині третій статті 22 Основного Закону України, Конституційний Суд України навів у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005: „Згідно зі статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними“. При цьому Конституційний Суд України вказав, що загальновизнаним є правило, за яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушено.

Таким чином, коригування соціальних законів підзаконними нормативними актами шляхом врегулювання в них питань соціального захисту, визначених законами, зокрема розмірів виплат у бік зменшення, є скасуванням або звуженням соціальних прав і гарантій, отже, порушує визначену Конституцією України процедуру внесення змін до законів (у неконституційний спосіб).

4.2. У Конституції України закріплено загальні засади формування бюджетної системи України, що ґрунтуються на справедливому і неупередженому розподілі суспільного багатства. Як зазначалося, пріоритет у бюджетних відносинах має законодавчий орган, який своїм законом затверджує Державний бюджет України. Виключно цим законом визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розміри і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Основний Закон України обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд України протягом бюджетного періоду. На виконання завдань і положень Конституції України в бюджетній сфері прийнято Бюджетний кодекс, в якому визначено структуру та принципи бюджетної системи, розкрито поняття бюджетного процесу, встановлено компетенцію його учасників.

Бюджетні правовідносини - це суспільні відносини, які формуються у бюджетному процесі між його учасниками та суб’єктами цих правовідносин, що виникають у ході функціонування бюджетної системи, врегульовані бюджетно-правовими нормами і пов’язані з розподілом та витрачанням ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни. Бюджетно-правові норми регулюють відносини під час формування бюджету, розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи та в ході здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визначають правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників.

Отже, бюджетні норми закріплюють права та обов’язки учасників бюджетних відносин, надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного характеру, що захищається державою із застосуванням її імперативно-владних повноважень.

Таким чином, бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних відносин у бюджетній сфері через надання останнім юридичної форми.

Бюджетно-правові норми класифікують за змістом на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми встановлюють матеріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланками бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо. Їх об’єднано у фінансово-правовий інститут - бюджетний устрій. Процесуальні бюджетно-правові норми регулюють бюджетний процес, тобто відносини щодо складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання, а також складання, розгляд і затвердження звітності про виконання бюджету-12. Вони об’єднані у фінансово-правовий інститут - бюджетний процес.

__________
-12 Фоменко Ю. О. Сутність бюджетного процесу та його стадій // Фінансове право. – 2010. – № 1. – С. 34-36.

Бюджетний процес є засобом здійснення матеріальних бюджетних прав у бюджетних правовідносинах, якими закон наділяє учасників бюджетного процесу-13. Бюджетні правовідносини - це сукупність дій представницьких та виконавчих органів влади, які наділені комплексом прав та обов’язків у бюджетній сфері, щодо розробки та здійснення фінансово-бюджетної політики та управління бюджетною системою. Бюджетні правовідносини належать до публічних прав. Норми цивільного права у сфері бюджетних правовідносин не діють-14.

__________
-13 Воронова Л.К. Фінансове право: Підручник / За ред. проф. Л.К. Воронової. – Х.: Консум, 1998. – С. 169.
-14 Финансово-кредитный энциклопедический словарь /Под общ. ред. Заслуж. деятеля науки РФ, доктора эконом. наук, проф. А. Г. Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2002. – С. 145.

Закон про Державний бюджет України чинний протягом бюджетного періоду, тобто з 1 січня по 31 грудня, а тому бюджетні правовідносини діють винятково у встановлених ним межах. Бюджетно-правовим нормам властивий періодичний характер, а тому нормативно-правові акти органів виконавчої влади, спрямовані на їх забезпечення, теж мають такий характер.

До особливих рис, що характеризують бюджетні відносини, слід віднести також звужене коло їх суб’єктів. Зокрема, учасниками бюджетних відносин не є фізичні особи, оскільки згідно з чинним законодавством вони не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування-15.

__________
-15 Бюджетная система Российской Федерации / под ред. Г.Б. Поляка. – М.: Ювити-Дана, 1999. – С. 196; Павлюк К.В. Бюджет і бюджетний процес в умовах транзитивної економіки України: Монографія. – К.: НДФІ, 2006. – С. 60-61.

4.3. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, з яким кореспондується обов’язок держави щодо його забезпечення. Реалізація цього обов’язку здійснюється органами державної влади, зокрема судами, відповідно до їх повноважень, на підставі Конституції України та спеціальних законів України, які регулюють правовідносини саме у сфері соціального захисту, а не бюджетного процесу.

Конституційні принципи правової держави і верховенства права, визнання найвищої юридичної сили Основного Закону України, норми якого є нормами прямої дії, передбачають, що діяльність судових органів здійснюється відповідно до основних засад судочинства (статті 1, 8, 129 Конституції України), зокрема законності.

Принцип законності, яким керується суд під час вирішення адміністративних справ, у тому числі у сфері соціального захисту, закріплений в статті 9 Кодексу та перебуває в органічному зв’язку з положеннями частини першої статті 129 Конституції України, отже, його не можна тлумачити окремо від цього положення. Зміст принципу законності полягає, зокрема, в такому: суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, які є частиною законодавства України, суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, який є частиною законодавства України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу; у разі відсутності закону, який регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Отже, зазначений принцип вказує на обмеженість права суду застосовувати підзаконні нормативно-правові акти.

Закріплений в частині другій статті 95 Конституції України перелік правовідносин, які регулюються законом про Державний бюджет України, є вичерпним, отже, правовідносини в інших сферах, крім бюджетної, цим законом не регулюються. Зі змісту наведених положень Конституції України вбачається, що вказаний закон як правовий акт має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України, - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України держава не може довільно відмовлятися від узятих на себе фінансових зобов’язань, передбачених законами. Тому у правозастосовній практиці суди повинні бути ефективним суб’єктом захисту конституційних прав громадян під час вирішення справ щодо соціального захисту, керуючись при цьому Конституцією та законами України.

Суддя
Конституційного Суду України


М.МАРКУШ



on top