Документ nc02d710-13, поточна редакція — Прийняття від 06.06.2013

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Кампа В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів“

У Рішенні від 29 травня 2013 року № 2-рп/2013 (далі – Рішення) Конституційний Суд України (далі – Суд) дав тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів“ від 10 липня 2010 року № 2487–VI (далі – Закон № 2487) стосовно строків проведення одночасно на всій території України чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад (далі – місцеві ради) та сільських, селищних, міських голів (далі – голови) у зв’язку з набранням чинності Законом України „Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів“ від 1 лютого 2011 року № 2952–VI (далі – Закон № 2952). Суд визначив, що в такому контексті зазначені конституційні та законодавче положення треба розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом № 2952 чергові вибори усіх депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень зазначених рад чи голів. Датою проведення наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів одночасно на всій території України Суд визначив останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

Фактично Рішення поглибило доктрину Суду щодо строків у конституційному праві, ще раз підтвердивши, що встановлення строків (конституційних, законодавчих) є прерогативою парламенту. На долю ж Суду випадає лише трактування принципів їх застосування судами України чи іншими органами державної влади.

На підставі статті 64 Закону України „Про Конституційний Суд України“ вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно окремих правових позицій Суду, викладених у Рішенні та деяких правових проблем, пов’язаних з цим Рішенням.

У Рішенні чи не вперше обґрунтовано перегляд правових позицій Суду, закріплених у Рішенні від 4 червня 2009 року № 13-рп/2009 (далі – Рішення № 13-рп/2009). Крім цього, Суд застосував ціннісний підхід у підпункті 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення, чим засвідчив певну прихильність до доктрини „живої Конституції“. Але Рішення не позбавлене нормативістсько-легістських підходів, які, на жаль, ще домінують у судовій та адміністративній практиці, громадській думці та юридичній науці. Ця обставина знижує ефективність даного Рішення, яке легко можна витлумачити так, що це може призвести до викривлення його змісту та неправильних висновків.

Саме тому правові позиції Суду, викладені у Рішенні, на мій погляд, потребують уточнень та поглиблення. Це випливає з такого аналізу.

1. Суть проблеми, яку Суд мав вирішити у зв’язку з конституційним поданням 48 народних депутатів України, полягає в тому, щоб дати тлумачення зазначених конституційних і законодавчого положення щодо одночасного проведення чергових місцевих виборів. Ця проблема виникла тому, що у зв’язку з конституційними змінами 2011 року щодо строків одночасного проведення чергових місцевих виборів, у Перехідних положеннях чинної Конституції України не було визначено дату проведення чергових місцевих виборів, як це було зроблено стосовно чергових парламентських і президентських виборів (пункти 15, 16). На той факт, що в цих Перехідних положеннях після прийняття Закону № 2952 не було встановлено дату чергових місцевих виборів, на жаль, не звернули уваги юридичні служби ні єдиного органу законодавчої влади, ні центральних органів виконавчої влади, ні навіть сам Суд, коли дав 18 листопада 2010 року Висновок про відповідність положенням Конституції України законопроекту про внесення змін до статей 76, 77, 103, 136, 141 та до розділу XV „Перехідні положення“ Основного Закону України стосовно строків проведення парламентських, президентських і місцевих виборів.

Фактично конституційні зміни 2011 року привели до того, що будь-які позачергові вибори органів і посадових осіб місцевого самоврядування мають проводитися лише на строк до наступних чергових виборів. Таким чином, втратили значення, зокрема, правові позиції, закріплені у Рішенні № 13-рп/2009, за якими депутати місцевих рад і посадові особи місцевого самоврядування, обрані на позачергових місцевих виборах, мали отримувати мандати на повний конституційний строк. Інакше кажучи, конституційні зміни 2011 року фактично змінили співвідношення між черговими і позачерговими виборами до будь-якого представницького органу чи будь-якої виборної посадової особи місцевого самоврядування: на чергових місцевих виборах особа обирається на строк до наступних чергових місцевих виборів (повний строк), а на позачергових місцевих виборах – особа отримує мандат тільки до наступних чергових виборів (неповний строк).

Отже, суб’єкт права на конституційне подання звернувся до Суду з приводу строків чергових місцевих виборів, оскільки після внесення змін до Конституції України у 2011 році щодо встановлення єдиного строку чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів існує правова невизначеність.

Згідно з догмою класичного конституціоналізму після конституційних змін щодо строків проведення виборів до представницьких органів влади законодавець, якщо йдеться, наприклад, про органи місцевого самоврядування, повинен: а) провести позачергові місцеві вибори; б) або в перехідних положеннях до закону про конституційні зміни встановити дату чергових місцевих виборів.

Оскільки Україна ще не завжди дотримується догм класичного конституціоналізму, законодавець при внесенні конституційних змін 2011 року не зробив ні першого, ні другого. Тобто фактично продовження (після 2011 року) повноважень тих місцевих рад та голів, які були обрані до прийняття Закону № 2952, на чергових і позачергових виборах за мовчазної згоди Верховної Ради України та інших інститутів центральної і місцевої влади призвело до формування конституційного прецеденту, змінити чи скасувати який може лише сам парламент. Підтвердження того, що конституційні прецеденти парламенту є самостійним джерелом права, можна знайти як у теорії, так і на практиці. Іншими словами, законодавець після прийняття конституційних змін 2011 року фактично своєю бездіяльністю щодо проведення нових місцевих виборів створив конституційний прецедент, який вийшов за межі права.

Конституційна прогалина щодо дати проведення нових місцевих виборів після внесення змін до Основного Закону України у 2011 році, очевидно, не могла бути перешкодою для тлумачення Судом зазначених конституційних і законодавчого положення. Тому в цій правовій ситуації, керуючись принципом верховенства права, Суд не міг відмовитися від розгляду справи за поданням 48 народних депутатів України. Відповідно до цього принципу Суд не може відмовитися від розгляду та вирішення справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Як вже зазначалось, після конституційних змін 2011 року дата наступних чергових місцевих виборів в Україні мала невизначений характер, а тому в залежності від оцінки конституційно-правової ситуації Суд міг розглядати два її варіанти вирішення: а) на підставі попередніх чергових виборів 31 жовтня 2010 року; б) виходячи зі встановлених конституційними змінами 2011 року єдиних на всій території України нових виборів. Тому всі розмови про те, що Суд безпідставно відкрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України, є надуманими.

Суд не пішов шляхом рекомендації Верховній Раді України провести, наприклад у 2013 році, позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів на всій території України, хоч і міг прийняти відповідні правові позиції, керуючись догмою класичного конституціоналізму. Суд же вирішив розв’язати поставлене перед ним суб’єктом права на конституційне подання питання через надання зворотної сили положенням про конституційні зміни 2011 року і на цій основі визначив відправну точку для наступних чергових місцевих виборів – чергові місцеві вибори 31 жовтня 2010 року.

Згідно з правовою позицією КСУ закон має зворотну силу, коли він покращує реалізацію або захист прав особи (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99; абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 27 травня 2008 року № 11-рп/2008). Суд свідомо пішов на поширення зворотної дії Закону № 2952, вважаючи, що саме таким чином будуть найкраще захищені права громадян як членів територіальних громад: адже тоді наступні чергові вибори мають відбутися у 2015, а не в 2016 році, якщо рахувати п’ятирічний термін повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів від конституційних змін 2011 року.

Таким чином, об’єктивно і з урахуванням традицій українського конституціоналізму, однією з яких є наступність (континуїтет) у здійсненні публічної влади, Суд встановив дату наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, – вони мають відбутися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

Проте обов’язковою умовою тлумачення Судом положень законодавчих актів є перевірка їх конституційності. На жаль, Суд цього не зробив стосовно окремих положень абзацу першого частини другої статті 14 Закону № 2487, у якому йдеться про чергові місцеві вибори, „крім випадків, встановлених Конституцією та законами України“. Очевидно, що Суд повинен був перевірити на відповідність статті 141 Конституції України зазначений абзац статті 14 Закону № 2487. Зрозуміло, що це законодавче положення, яке було прийнято у 2010 році, тобто до внесення змін до Конституції України Законом № 2952, суперечить конституційному положенню про одночасне проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, оскільки воно не передбачає можливих виключень із загального правила. Тому є підстави вважати, що припис абзацу першого частини другої статті 14 Закону № 2487 „крім випадків, встановлених Конституцією та законами України“ не відповідає чинній частині третій статті 141 Основного Закону України. Даний припис Закону № 2487 породжує певні правові ілюзії щодо строків повноважень місцевих рад та голів, обраних на позачергових виборах до конституційних змін 2011 року. Насправді строк повноважень місцевих рад та голів юридично закінчився 1 лютого 2011 року, коли Верховна Рада України прийняла Закон № 2952.

Таким чином, у Рішенні не було з’ясовано головної причини непроведення місцевих виборів в окремих радах територіальних громад чи регіонів, обраних ще до конституційних змін 2011 року на позачергових місцевих виборах. Фактично повноваження таких місцевих рад, які після конституційних змін 2011 року повинні були переобратись, але не переобрались, були продовжені на невизначений строк. За таких умов закріплені в Рішенні правові позиції Суду щодо дати проведення наступних чергових місцевих виборів залежно від чергових місцевих виборів 31 жовтня 2010 року, сприяють недопущенню безладдя і безправ’я, які може у будь-який час спровокувати загострення діючої в Україні, на думку вчених, конфронтаційно-антагоністичної політичної системи, в якій домінують вождистсько-популістські сили.

2. Рішення присвячене питанням місцевого самоврядування, проте не містить посилань на міжнародні акти, які визначають та закріплюють загальноприйняті демократичні стандарти в сфері місцевого самоврядування, зокрема стосовно засад організації та проведення місцевих виборів. На мою думку, в мотивувальній частині Рішення варто було б зробити акцент на засадах місцевих виборів, визначених Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Законом від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР) та Кодексом належної практики у виборчих справах, прийнятим Європейською Комісією „За демократію через право“ (Венеціанською Комісією та ОБСЄ/ Бюро з питань демократичних інститутів та прав людини), що включає Керівні принципи виборів (CDL–AD (2002) 023rev).

До речі, згідно з положеннями пункту 2 статті 3 вказаної хартії місцеве самоврядування здійснюється радами, що вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Водночас у цих положеннях закріплено принцип, за яким діяльність виборних органів жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Особливо актуальним це положення названої хартії є для України, оскільки частина перша статті 6 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні“ первинним суб’єктом місцевого самоврядування визнає саме територіальну громаду, а не органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Тому в тих випадках, коли діяльність органів місцевого самоврядування є неефективною, територіальна громада має усвідомлювати свою роль та власні можливості у вирішенні питань місцевого значення, застосовуючи при цьому передбачені чинним законодавством України та статутами відповідних громад організаційно-правові форми участі у місцевому самоврядуванні (зокрема, проміжні вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення тощо).

Проте оцінюючи Рішення 2013 року в цілому, треба зазначити, що воно має свій правовий потенціал, який держава і суспільство повинні використати на користь людині. Цей потенціал особливо помітний з позицій соціологічно-реалістичних правових підходів до вирішення даної справи. Тому Суду необхідно частіше звертатися до доктрини „живої Конституції“, „живого“ права, що гарантуватиме більш високу якість прийнятих ним рішень.

Суддя
Конституційного Суду України


В.КАМПО



вгору